II SA/Kr 1017/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; skargę oddala II SA/Kr 1017/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. - Dz. U. Nr 156, póz. 1118 ), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy legalności wybudowania obiektu budowlanego - betoniarni na działkach nr ewid. 1 i 2 obr. [...] w Z. nakazał właścicielowi działki nr 2 obr. [...] A.B.-K. rozbiórkę obiektu budowlanego - baraku biurowego. Pismem z dnia 17.07.2009r. S.S. zwrócił się do Inspektoratu o sprawdzenie legalności obiektu budowlanego - betoniarni, położonej na działkach nr 2 i nr 1 w miejscowości U. W wyniku przeprowadzonych w dniu 30.09.2007r. oględzin, organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce 1 znajduje się konstrukcja betoniarni marki [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, a na działce nr 2 barak biurowy o wymiarach 3,4 x 4,4 x 4,0 m oraz ogrodzenie terenu. Według oświadczenia A.B..-K. działka 1 jest przez nią dzierżawiona od właściciela W.P. , a działka nr 2 stanowi jej własność. Wszystkie obiekty budowlane, w tym betoniarnia, zostały wykonane w latach poprzednich. Z przedłożonych przez A.B.-K. dokumentów wynika, że urządzenia betoniarni są własnością Zakładu Prefabrykacyjno-Budowlanego "A. " s. c. i są przez nią dzierżawione od dnia 26 marca 2003r. Jak ustalił organ pierwotna betoniarnia, której inwestorem była firma '[...]", została wybudowana na podstawie "zgody na lokalizację betoniarni" wydanej przez Urząd Gminy T. w dniu 18 maja 1993r. jako obiekt tymczasowy. Taki stan rzeczy utrzymał się do maja 2001 r., kiedy nastąpiła wymiana betoniarni na wydzierżawioną przez J.B.-K. betoniarnię marki [...], z pozostawieniem baraków stających na działce nr 1 od 1996r. Pisemne wyjaśnienia Urzędu Gminy Z. i Starostwa Powiatowego wskazują, iż w okresie od 1993r do 2006r. dla działek 1 i 2 nie były wydawane pozwolenia na budowę, jak również nie były wydawane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania w sprawie, wobec wygaśnięcia z dniem 1.01.2004r. planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Z. W związku z powyższym legalizacja obiektu budowlanego była niemożliwa na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestorem betoniarni był nieżyjący już J.B.-K. . W przypadku zgonu inwestora adresatem decyzji rozbiórkowej może być wyłącznie właściciel działki. W sprawie dotyczącej działki nr 2 adresatem decyzji jest więc A.B.-K. , a w sprawie obiektów położonych na działce 1 F.P. Odwołanie od decyzji dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] wniosła A.B.-K. zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 6. art. 7 art. 8. art. 11 w związku z art. 75 § i. art. 77 § 1 art. 80 art. 81 art. 84 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Błędne i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji rażące naruszenie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 104 kpa. Odwołująca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Podkreśliła, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Decyzją z dnia [....] kwietnia 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ l instancji stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Nie uzasadnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, nie zbadał charakteru przedmiotowego obiektu ani przeprowadzonych robót budowlanych, co jest konieczne dla ustalenia czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tym samym wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak zaznaczył organ odwoławczy, po wydaniu decyzji organu I instancji weszła w życie ustawa z dnia 8 października 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, która zmieniła art. 48 ustawy. Ustawa z 8 października 2008r, nie zawiera przepisów intentemporlanych, a zatem ma ona także zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji przed jej wejściem w życie. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu l instancji wydana została przed wejściem w życie ustawy z dna 8 października 2008r., nie jest decyzją ostateczną, a zatem w ocenie organu odwoławczego należy ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, w szczególności w celu ustalenia czy spełnione są warunki przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej zgodnie a art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 października 2008r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowe było prowadzenie przez organ l instancji jednego postępowania dla spraw dotyczących legalności obiektu znajdującego się na działce 1 oraz działce nr 2 w jednym postępowaniu. W sprawach tych nie występuje ten sam stan faktyczny, chodzi bowiem o dwie odrębne nieruchomości, stanowiące własność dwóch różnych osób. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono ogóle zasady postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także zasadę prawdy obiektywnej, przekonywania, czy też pogłębiania zaufania do organów państwa. Organ I instancji nie ustalił także kręgu stron postępowania. Nie ustalił czy wnoszący wniosek z dnia17.07.2007r. S.S. jest stroną postępowania. Nie ustalił właścicieli działek nr 1 i 2 na skutek czego W.P. nie był zawiadomiony o prowadzonym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy organ przekazał mu informację o postępowaniu dopiero w piśmie z dnia 27 listopada 2007r. Ponadto organ I instancji nie wziął również pod uwagę czy stronami postępowania są wspólnicy spółki cywilnej "[...]". W charakterze świadka został przesłuchany tylko jednego ze wspólników. Ponadto w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, by wezwanie z dnia 4 września 2007r. adresowane do A.B.-K. było nadane także do innych osób, które mogły być stronami postępowania, w szczególności do S.S. , a także Prokuratora Rejonowego w Z. , któremu przysługują w tej sprawie prawa strony. Jak zaznaczył organ odwoławczy zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin w sprawie legalności przedmiotowego obiektu zostało doręczone A.B.-K. 6 dni, a S.S. 2 dni przed terminem przeprowadzenia oględzin. Również niektóre wezwania do stron i świadków doręczane były w terminach krótszych niż 7 dni licząc od wyznaczonej w nich daty czynności dowodowej. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ l instancji nie określił precyzyjnie przedmiotu oględzin oraz nie umożliwił stronom zapoznania się z aktami postępowania ani wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Nie zawiadomienie stron o podejmowanych czynnościach, w szczególności o terminie i miejscu przeprowadzania dowodu z oględzin i dowodu z zeznań świadków, w ogóle bądź w terminie krótszym niż określony w art. 79 § l k.p.a., jak również nie zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wydanie decyzji kończącej postępowanie w l instancji bez umożliwienia stronom zapoznania się z wynikami postępowania dowodowego i złożenia wyjaśnień przed wydaniem tej decyzji, co stanowi rażące naruszenie zasady jawności postępowania i zasady czynnego udziału stron postępowania w każdym jego stadium. Skargę na tą decyzje do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożył W.P. , zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 105 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 140 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc że w toku prowadzonego postępowania nie zdołano zgromadzić jakichkolwiek dowodów świadczących o nielegalności przedmiotowego obiektu budowlanego, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W aktach sprawy brak dokumentów świadczących o dopełnieniu przez organ II instancji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone decyzja podtrzymuje wszystkie żądania podniesione w odwołaniu od decyzji organu l instancji przez A.B.-K. zgodnie z żądanie strony decyzji ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc do zarzutu skargi, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na brak dowodów świadczących o nielegalności przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy odkreślił, że jednym z powodów skierowania sprawy do ponownego rozpoznania jest właśnie koniczność ustalenia, czy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrując sprawę, bada w szczególności czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione. W przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji. Zauważyć należy, że organ l instancji, po przeprowadzeniu jednego postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego - betoniarni wydał dwie decyzje -zaskarżoną o znaku: [...] nakazującą A.B.-K. rozbiórkę baraku biurowego oraz decyzję o znaku: [...] nakazującą W.P. rozbiórkę obiektów budowlanych betoniarni. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy w sprawach tych nie występuje ten sam stan faktyczny, chodzi bowiem o dwie odrębne nieruchomości, stanowiące własność dwóch różnych osób. W sprawie nie zachodzi więc przypadek współuczestnictwa materialnego, a zatem prowadzenie jednego postępowania było nieprawidłowe. Po wydaniu decyzji organu l instancji weszła w życie ustawa z dnia 8 października 2008r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Ustawa ta, jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy ma zastosowane do spraw wszczętych, a niezakończonych wydanie ostatecznej decyzji przed jej wejściem w życie. Mając na uwadze obowiązek organu odwoławczego uwzględniania zmian stanu faktycznego i prawnego po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, za zasadne uznać należy wskazanie organu odwoławczego do ponownego przeprowadzenia postępowania pod kątem możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu stosownie do nowego brzmienia art. 48 ustawy prawa budowlanego. Obecnie obowiązujący przepis art. 48 przewiduje obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, jednakże sankcję taką organ stosuje dopiero po umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu. Ponadto organ odwoławczy słusznie wskazał na liczne rażące nieprawidłowości dotyczące nasuszenia zasad proceduralnych przy prowadzeniu postępowania. Organ l instancji, jak wynika akt sprawy, nie ustalił kręgu stron postępowania. Organ ten winien tuż po wszczęciu postępowania ustalić kto jest właścicielem działek nr 1 i 2 . Stosowne czynności w tej kwestii nie zostały podjęte. S.P. nie był informowany o toczącym się postępowaniu aż do 27 listopada 2008r. Podobnie organ pierwszoinstancyjny nie ustalił czy wspólnicy spółki cywilnej "[...]" posiadają interes prawny w niniejszej sprawie, a zatem czy przysługuje im przymiot strony postępowania. Podkreślić należy, że w świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego dla organów administracji publicznej wynika obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania dotyczyć bowiem musi wszystkich uprawnionych do tego podmiotów, a nie tylko niektórych z nich. Przepis art. 28 k.p.a. zawierający pojęcie strony stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczętym postępowania. Uchybienie obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ l instancji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości kto ma interes prawny w postępowaniu, w rozumienia wyżej podanym. Podobnie zauważyć należy, że podejmowane w loku postępowania pierwszoinstancyjnego czynności procesowe, w tym oględziny, zostały przeprowadzone bez zachowania odpowiedniego terminu zawiadomienia o nich, co narusza art. 79 § 1 kpa. Należ także zgodzić się z organem odwoławczym, że organ l instancji naruszył art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia, się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wywołuje ono wątpliwość, co do prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć faktycznych i prawnych. Zarzut dotyczy również naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenia dla istoty wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organ I Instancji winien były podjąć "wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. "wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Nie czyniąc, tego organ naruszył powołany przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi statuowany przepisem art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prawnego. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione przez organ l instancji nie zostały dokonane prawidłowo. Brak jednak podstaw do uznania zasadności skargi. Jak mowa o tym wyżej, organ l instancji prowadząc postępowanie dopuścił się szeregu nieprawidłowości uzasadniających uchylenie wydanej przez niego decyzji. Ponadto zmianie uległ stan prawny - przepisy znajdujące zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, co także (z uwagi na konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego!) uzasadniało uchylenie decyzji. Nie można jednak uznać, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki bądź legalizacji przedmiotowego budynku jest bezprzedmiotowe. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie przed organami administracji nie daje podstaw do zajęcia takiego stanowiska. Jak wskazują bowiem wyniki tego postępowania - na wybudowanie tego obiektu nie udzielono pozwolenia. Postępowanie administracyjne musi kwestię tą ustalić i wyjaśnić. Sąd nie dopatrzył się także uchybień procesowych w postępowaniu przed organem II instancji o których mowa w skardze. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.