II SA/Kr 1018/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. W dniu 18 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo S. S. o zbadanie kwestii stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. [...], w którym wnioskodawca zamieszkuje, bowiem na ścianie nośnej tego budynku pojawiły się pęknięcia. Pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił S. S. o wszczęciu z jego wniosku postępowania "dotyczącego nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. - uszkodzeń ścian mieszkania nr [...] w tym budynku". Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w związku z wnioskiem S. S., a dotyczące nieprawidłowego stanu technicznego budynku położonego w K. przy ul. [...], ponieważ wniosek nie pochodzi od strony. W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał, że w myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z tym przepisem wyłącznie osoba posiadająca przymiot strony postępowania może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego stroną jest osoba posiadająca interes prawny, czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zatem do niego są kierowane akty prawne dotyczące stanu technicznego obiektu budowlanego. S. S. jest lokatorem mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., a więc nie posiada przymiotu strony postępowania. Powołując się na literaturę i orzecznictwo organ l instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która nie posiada przedmiotu strony powoduje konieczność umorzenia takiego postępowania. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego poinformował, że prowadzi z urzędu odrębne postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie dowodu z wyroku ustalającego wstąpienie przez niego w stosunek najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28, art. 61 i art. 105 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącego. Do odwołania dołączona została kserokopia wyroku Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] ustalającego, że S. S. wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu w miejsce matki zmarłej dnia [...] czerwca 2006 r. Z tego właśnie tytułu skarżący wywodzi swój interes prawny i legitymację do występowania w charakterze strony w sprawie dotyczącej nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2009 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy całkowicie podzielił stanowisko PINB w zakresie braku legitymacji po strony najemcy lokalu do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym nieprawidłowości stanu technicznego budynku, w którym ten lokal jest położony. Krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym zakreślają przepisy art. 66 w zw. z art. 61 prawa budowlanego, wskazując na właściciela i zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości. Skoro S. S. nie miał przymiotu strony, nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania, a jeżeli mimo to doszło do wszczęcia, postępowanie to winno zostać umorzone. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zarzucił jej naruszenie art. 1, art. 7, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 37 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Uznanie, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania stanowi przejaw dyskryminacji w sytuacji, gdy zajmowane przez skarżącego mieszkanie znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, stwarzając zagrożenie dla jego życia. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 i art. 105 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżący nie ma interesu prawnego w omawianym postępowaniu. S. S. wywodzi swój interes prawny z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz kodeksu cywilnego. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 61 w zw. z art. 66 prawa budowlanego. Jego zdaniem skoro stan techniczny budynku zagraża życiu o zdrowiu osób zamieszkujących go, w tym jego, to tym samym przysługuje mu interes prawny w rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym należy do obowiązków jego właściciela lub zarządcy (art. 61 prawa budowlanego), więc usunięcie nieprawidłowości przewidziane w art. 66 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może nakazać wyłącznie tym podmiotom i tylko one mogą być stroną postępowania prowadzonego w tym trybie. W tym zakresie przepis prawa budowlanego określa krąg stron postępowania i jako przepis szczególny ma pierwszeństwo przed ogólną zasadą zawartą w art. 28 k.p.a. Skutkiem braku przymiotu strony po stronie skarżącego była konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego najemca lokalu nie ma legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym nieprawidłowości stanu technicznego budynku, w którym położony jest ten lokal. Skarżący jako najemca lokalu korzysta z uprawnień określonych w kodeksie cywilnym. Jest również lokatorem w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zmianami) i korzysta z ochrony przewidzianej w tej ustawie. W myśl art. 690 k.c. oraz art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów... do ochrony praw najemcy (lokatora) do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Oba te przepisy dotyczą jednak uprawnień cywilnoprawnych i nie kreują żadnych uprawnień w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 66 prawa budowlanego. Podobnym problemem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. sygn. II OSK 837/05. Sąd oceniał w nim legitymację najemcy do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku stanowiącego przedmiot najmu. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono: "Skarżący przymiot strony w sprawie wywodzą z przepisów prawa cywilnego, tj. art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. oraz art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, które do ochrony praw lokatorów, w tym najemców, nakazują stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Rozważyć zatem należało, czy przepisy powyższe dają jakąkolwiek podstawę do wysuwania żądań względem organu administracji, w związku z obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego. Podnieść w tym miejscu należy, że zakres obowiązków wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki wyznacza jednoznacznie przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten jest jasny i nie wymaga wykładni. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nie ulega również wątpliwości, iż z treści omawianego przepisu nie sposób wywieść żadnego prawa lub obowiązku dla osoby nieposiadającej przymiotu inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 ustawy - Prawo budowlane. (...) Ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznają przepisy art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym". W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja analogiczna. Podobnie jak art. 52 w postępowaniu rozbiórkowym, dla postępowania w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego krąg adresatów zakreśla art. 61 w zw. z art. 66 prawa budowlanego. Skutki decyzji rozbiórkowej są dalej idące - mogą prowadzić do całkowitego unicestwienia przedmiotu najmu, podczas gdy w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 prawa budowlanego można jedynie nałożyć obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, by najemcy przypisać przymiot strony postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem najmu, to tym bardziej nie sposób uznać go za stronę postępowania dotyczącego stanu technicznego takiego obiektu. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko NSA wyrażone w cytowanym wyżej wyroku, iż najemca - niebędący jednocześnie zarządcą obiektu budowlanego -legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, a w konsekwencji nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno organ l instancji, jak i organ odwoławczy dokonały prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa dotyczących legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i słusznie uznały, że S. S. taka legitymacja nie przysługuje. Konsekwencją takiego stanowiska była konieczność umorzenia postępowania wszczętego na wniosek osoby, która nie ma przymiotu strony. Zarzut naruszenia art. 28 oraz art. 105 k.p.a., a także art. 61 i 66 prawa budowlanego nie mógł w tej sytuacji zostać uwzględniony. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. W szczególności nie można podzielić stanowiska, że odmowa przyznania najemcy lokalu statusu strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 prawa budowlanego stanowi jego dyskryminację. Dyskryminacja oznacza bowiem odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. Nie można o takim podobieństwie mówić w przypadku właściciela i najemcy obiektu budowlanego. Treść prawa własności zasadniczo różni się od treści prawa przysługującego najemcy lokalu. Właściciel i najemca mają odmienne prawa i obowiązki, co uzasadnia odmienne traktowanie tych podmiotów również na gruncie przepisów prawa budowlanego. Przyznanie statusu strony w takim postępowaniu wyłącznie właścicielom lub zarządcom obiektu budowlanego nie stanowi dyskryminacji pozostałych osób, w tym osób posiadających inny niż własność tytuł prawny do przedmiotowego obiektu. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).