II SA/Kr 1019/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz WSA Krystyna Daniel Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 marca 2003 r. Nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Pismem z dnia [....] stycznia 2003r. A.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów MPK w kwocie 95 zł, opłacenie gazu w kwocie 100 zł oraz zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie na okres od stycznia do czerwca 2003r. Z przeprowadzonej w dniu [....].01.2003r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący mieszka wspólnie z żoną i dziećmi w jednym mieszkaniu. Jednak z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) pozostaje w faktycznej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pozostaje na własnym utrzymaniu). Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i nie uzyskuje żadnego dochodu. W trakcie wywiadu skarżący podał, iż wobec zapłacenia rachunku za gaz w grudniu 2002r., brakuje mu środków na zakup żywności. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia 30 stycznia 2003r., nr [....] na podstawie art.2 ust.4, art.3, art.32 ust.l i 2, art.36, art.38 ust.l i art.43 ust.l i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) udzielił skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na zakup żywność oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 95 zł na zakup biletów MZK. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja, a w szczególności wywiad środowiskowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność. Natomiast wysokość udzielonego świadczenia podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji organu. Z tych też względów odmówiono pomocy na zakup biletów MZK. Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. powołując się na art.2, 7, 8, 9, 30, 31, 32, 38, 67, 68, i 188 pkt 3 Konstytucji RP w związku z art.12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961r. (Dz.U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz subsydiarnie na art.2 - 4 i 16 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W swoim odwołaniu skarżący zarzuca, iż "postępowanie wobec mnie Dyrektora MOPR, który piastuje tę funkcję jako "PO" i to od niedawna, ale widać szybko wczuł się w rolę mojego prześladowcy i wręcz z satysfakcja mnie celowo poniża, upokarza i zwodzi. Takie postępowanie jest niegodne funkcjonariusza publicznego i to wypełniającego tak odpowiedzialną funkcję w dodatku będącego faworytem Pana W.L. Prezydenta K." W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji, przeprowadzenie stosownego postępowania odwoławczego oraz rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z jego udziałem. Żądał także napiętnowania funkcjonariuszy MOPR oraz przesłania stosownej informacji do Prezydenta Miasta K., jak też do Rady Miejskiej. Decyzją z dnia 11 marca 2003r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Podniesiono także, iż w decyzji organu I instancji orzeczono o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywność w wysokości 200 zł, a nie odmówiono udzielenia takiego zasiłku w ogóle. Co więcej średnia wysokość zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2003r. przyznawanych innym podopiecznym MOPR w K. wyniosła 59,45 zł. Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej tj., że są one świadczeniami uznaniowymi, a ich wysokość uzależniona jest przede wszystkim od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Kolegium nie znalazło także podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 marca 2003r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO w K. Nadto podniósł w szczególności, iż Kolegium nie przeprowadziło postępowania odwoławczego, nie rozpatrywano sprawy na rozprawie administracyjnej - decyzję wydano na posiedzeniu niejawnym. Nie uwzględniono także żadnych z jego wniosków odnośnie przesłania stosownej sygnalizacji do wskazanych przez skarżącego organów. "Obecny Prezydent Miasta W.L. w kampanii wyborczej jesienią ubiegłego roku obiecywał politykę prospołeczną - ale pozostało to obietnicą. Dlatego mój wniosek o przesłanie sygnalizacji do prezydenta -zignorowany przez Kolegium - był konieczny i uzasadniony prawnie oraz faktycznie." Skarżący nie zgadza się z argumentacją Kolegium, skoro "budżet miasta wspiera MPK dotacją ok.9,5 miliona złotych rocznie. Łatwo więc tę część zmienić na subwencje co nie wymagałoby nakładów ani kosztów wręcz poprawiałoby sytuację MPK." Dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji ,jako błędnej merytorycznie i wydanej bez mojego udziału w postępowaniu", uchylenie decyzji organu I instancji, "uznanie mojego prawa do korzystania z instytucji ogólnie dostępnych jak MPK choćby w minimalnym zakresie i zobowiązanie organu pierwszej instancji do zapewnienia materialnego tego prawa", zobowiązanie SKO w K. do prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz wydanie decyzji po rozprawie administracyjnej. Żąda także uznania, że "postępowanie wobec mnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest dramatycznym łamaniem moich podstawowych praw człowieka i obywatela: prawa do mobilności, do równości i do godności. Dlatego ponownie wnoszę o przesłanie stosownej sygnalizacji do organu nadzorującego działalność merytoryczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 marca 2003r., nr [....] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. l ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000r., sygn. I SA 945/00) Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust. l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzy stają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 461 zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. l ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1995r., sygn. SA/Gd 2497/94) Co więcej organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17.04.2002, sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, póz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony -możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., sygn. I S.A. 1649/93) Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego, iż nie przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów MZK przy jednoczesnym przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 200 zł na zakup żywności - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, opału, drobnych napraw itp.), która została udokumentowana, jak również może nastąpić poprzez przyznanie pomocy w "naturze". Dodać jedynie należy, iż korzystanie z przejazdów komunikacją miejską nie jest ogólnie dostępny wszystkim - jak twierdzi to skarżący - lecz co do zasady tylko tym, którzy wykupili przejazd (jednorazowy, wielokrotny) taką komunikacją. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było zatem wynikiem dowolności w działaniu organu administracji publicznej, lecz mieściło się w granicach dozwolonego uznania administracyjnego. Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też - zgodnie z zapisami art.89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 200 zł na żywność i odmowa przyznania takiego zasiłku na zakup biletów MPK było uzasadnione, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ojej oddaleniu.