II SA/Kr 1019/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi W.B. , A.K. , S.L. , i innych... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 sierpnia 2002 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zarząd Dróg Wojewódzkich z siedzibą w K. w dniu [....] marca 2002 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa drogi wojewódzkiej nr [....] od km 32+880 do km 35+350 w miejscowości W." (akta administracyjne sprawy, karta nr 4). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy K. decyzja z dnia 19.06.2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: przebudowie drogi wojewódzkiej nr [....] od km 32+880 do km 35+350 w miejscowości W. na działkach ewidencyjnych nr [....] , [....] , [....] obejmującej w szczególności: przebudowę geometrii łuków w planie i w profilu drogi wojewódzkiej, poszerzenie jezdni, wzmocnienie konstrukcji nawierzchni, renowację poboczy, przebudowę skrzyżowań, przebudowę przepustów, przebudowę istniejących chodników, budowę nowych chodników, przebudowę wjazdów do posesji i do pól, budowę, przebudowę lub zabezpieczenie urządzeń obcych związanych z przebudowywanym obiektem, ewentualne zabezpieczenia z zakresu ochrony ekologicznej, ewentualne zagospodarowanie zielenią obszaru objętego wnioskiem, oznakowanie i organizację ruchu na przedmiotowym odcinku i ulicach współzależnych. W decyzji tej wskazano, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony jest w obszarze oznaczonym jako K IV - istniejąca droga krajowa, KL- ulice lokalne, KD - ulice dojazdowe, L 2 - leśne o małej powierzchni, w tym lasy stanowiące obudowę potoków oraz M 1-tereny mieszkaniowe. Dla obszaru oznaczonego jako K IV plan miejscowy przewiduje następujące warunki: szerokość drogi w liniach rozgraniczających minimum 30 metrów, szerokość jezdni minimum 7 metrów, chodniki obustronne o szerokości 2 x 2 metry w obrębie terenów zabudowanych, ścieżki rowerowe po obydwu stronach jezdni o szerokości 1,5 metra (jednokierunkowe) lub po jednej stronie o szerokości 2,5 metra (dwukierunkowe), odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni minimum 25 metrów oraz w miarę możliwości wyznaczenie pasm postojowych i miejsc parkingowych. Dla obszaru oznaczonego jako K L plan miejscowy przewiduje następujące warunki: szerokość drogi w liniach rozgraniczających minimum 15 metrów, szerokość jezdni minimum 6 metrów, chodniki obustronne o szerokości 2 x 1,5 metra oraz odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni minimum 8 metrów i 11 metrów od osi jezdni. Obszar oznaczony jako KD określony został następującymi warunkami: szerokość drogi w liniach rozgraniczających minimum 10 metrów, szerokość jezdni z jednym pasem ruchu na odcinkach prostych nie dłuższych niż 100 metrów - min. 4,5 metra, z dwoma pasami - min. 5 metrów; chodniki co najmniej jednostronne o szerokości 1,5 metra; odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni minimum 6 metrów i 8,5 metra od osi jezdni. Wskazano, że przy budowie i modernizacji układu drogowego należy wprowadzać urządzenia umożliwiające poruszanie się osób niepełnosprawnych poprzez obniżenie krawężników, wydzielenie miejsc postojowych, itd. Dla terenów L2 decyzja ta określa zakaz zabudowy z wyjątkiem obiektów budowlanych związanych z gospodarka leśną i wodną, infrastrukturą techniczną, w przypadkach koniecznych przecinane trasami turystycznymi. Obszar M1 przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Decyzja ta ustaliła wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, nakazując inwestorowi zamknięcie uciążliwości projektowanej inwestycji w granicach terenu będącego do dyspozycji inwestora. W zakresie warunków obsługi infrastruktury technicznej wskazano na konieczność opracowania w projekcie kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i burzowe do istniejącej kanalizacji burzowej. Wskazano na uzyskane uzgodnienia w trakcie prowadzonego postępowania, nakazano inwestorowi uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oraz ustalono termin ważności decyzji na 30 czerwca 2007 r. Integralną częścią decyzji są trzy załączniki graficzne nie podpisane przez organ. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wniosek inwestora był kompletny i planowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego północnej i centralnej części obszaru wsi W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia 17 lipca 2000 r. Nr XVI/112/2000 (Dz. Urzęd. Woj. .....Nr 73, poz. 673). Inwestor został zwolniony od obowiązku sporządzania raportu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. W dniu [....] .2002 r. odwołanie od tej decyzji wniosły 32 strony (między innym S.L. , M.J. , i inni ......,), wyrażając swoje niezadowolenie z tej decyzji. Odwołujący się podnieśli, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego spowoduje ograniczenie ich praw własności. W dniu [....] .2002 r. część z odwołujących się: J.W. , K. i B. W. , i inni...... prawdopodobnie G.S. wycofały wniesione odwołanie i wyraziły zgodę na realizacje przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Osoby te wyjaśniły, iż zostały wprowadzone w błąd co do przeznaczenia przebudowywanej drogi i możliwości ograniczenia ich własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 21.08.2002 r. znak [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W bardzo krótkim uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń wynikających z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. i tym samym organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja nie narusza praw lub obowiązków odwołujących, bo decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności. W dniu [....] października 2002 r. skargę na tą decyzje wnieśli S.L. , S.L. , J.Z. , i inni....., oraz A.K. . Skarżący zarzucili decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie prawa wynikającego z wcześniejszego naruszenia prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym pod budowę drogi. Skarżący wskazali, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne miało pierwotnie obejmować jedynie modernizację chodnika, gdy tymczasem stanowi ono o poszerzeniu pasa drogowego i tym samym spowoduje odebranie części własności skarżącym. Wskazano również na bezprawne zmiany dokonane w planie miejscowym. Odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. podniesiono, że decyzja ta ma charakter formalistyczny i wydana została na podstawie dokumentów pochodzących z przestępstwa. Załącznik graficzny do decyzji organu I instancji jest sprzeczny z treścią tej decyzji, ponieważ o ile załącznik obejmuje modernizacje drogi o szerokości 7 metrów, to sama decyzja wskazuje na 30 metrów szerokości tej drogi. W dniu [....] 2002 r. skargę na tą decyzje o identycznej treści jako skarga z dnia [....] .2002 r. wnieśli J.T. , A.K. , i inni..., oraz R.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy podczas nieobecności pełnomocnika organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że inwestor dokona przebudowy drogi w faktycznych granicach istniejącego stanu tej drogi, stąd obawy skarżących o ograniczenie ich własności są bezpodstawne. Okoliczność iż na załącznikach graficznych istnienie dość szeroko zakreślono granice zamierzenia inwestycyjnego nie ma znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeka tylko na podstawie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21.08.2002 r. znak [....] do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w K. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z innych jednak powodów, niż podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i jego obowiązkiem jest zbadanie zgodności z prawem czynności organu administracji podjętych w danej sprawie , w tym również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p.", "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2". Powołany przepis wprost wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało wskazania na ich zgodność z obowiązującym planem miejscowym. Zgodność, to znaczy pozytywne rozstrzygnięcie w przepisach prawa miejscowego (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) o dopuszczalności realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu ani z decyzji organu I instancji, ani z decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby ta zgodność miała miejsce. Wręcz przeciwnie, sam organ I instancji wprost wskazuje, że teren objęty inwestycją pod nazwą "przebudowa drogi wojewódzkiej nr [....] od km 32+880 do km 35+350 w miejscowości W." obejmuje również obszary oznaczone w planie miejscowym jako tereny leśne o małej powierzchni (L 2) oraz tereny mieszkaniowe (M 1). Dla terenów L 2 decyzja organu I instancji określiła zakaz zabudowy z wyjątkiem obiektów budowlanych związanych z gospodarka leśną i wodną, infrastrukturą techniczną, w przypadkach koniecznych przecinane trasami turystycznymi. Obszar M1 przeznaczony został w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jako teren pod zabudowę mieszkaniową oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Tym samym dopuszczenie do realizacji inwestycji pod nazwą "przebudowa drogi wojewódzkiej" na terenach określonych jako L 2 i M 1 nie mogła być uznana za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy również stwierdzić, że sam wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich z siedzibą w K. w dniu [....] marca 2002 r. może budzić wątpliwości. Zawiera on bowiem w wersji graficznej wyznaczenie obszaru objętego wnioskiem, co prawdopodobnie oznacza, że właśnie dla tak określonego obszaru organ I instancji miał ustalać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Po to wnioskodawca określa obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, aby dla takiego właśnie obszaru warunki te były określone. Obszar zawarty w tym wniosku został jednak określony nieprawidłowo. Już pobieżny ogląd obszaru objętego wnioskiem prowadzi do konstatacji, że obejmował on tereny o zupełnie innym przeznaczeniu. Na obszarze tym znajdowały się już wówczas liczne budynki, zabudowania. Obszar wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy drogi wojewódzkiej w wielu miejscach przebiegał przez środek budynków. To mogło wywołać obawy skarżących, że owa "przebudowa" drogi w istocie stanowi budowę drogi o szerokości 30 metrów (znacznie przewyższającą parametry drogi wojewódzkiej) i zajęcie tychże 30 metrów będzie musiało doprowadzić do wyznaczenia przebiegu drogi przez domy skarżących. Brak wyraźnego sprecyzowania, czy owa przebudowa będzie obejmowała drogę o szerokości 7 metrów, czy też 30 metrów stał się głównym powodem wniesienia odwołań i skarg. Tym samym gdyby wniosek był sporządzony precyzyjnie i wskazywał rzeczywisty obszar objęty ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie obszar określający szerokość w liniach rozgraniczających (§ 17 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XVI/112/2000 Rady Gminy K. z dnia 17 lipca 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej i centralnej części obszaru wsi W. w Gminie K. (Dz. Urzędow. Woj. . z 2000 r. Nr 73, poz. 673) - wówczas prawdopodobnie strony nie wnosiłyby środków zaskarżenia i ocena zgodności z planem miejscowym byłaby pozytywna. Nie jest to jedyne uchybienie. Z akt sprawy wynika, że część osób uznana przez organ I instancji za strony już nie żyła w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ jednak kierował do nich zawiadomienia, pisma, decyzje i traktował, jakby strony te rzeczywiście brały udział w postępowaniu. Wysłanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), ponieważ w związku z brakiem ustalenia następców prawnych takiej osoby, nie zapewnia się tym następcom prawnym udziału w postępowaniu. Taka sytuacja miała miejsce w szczególności wobec: A.B. (zmarła w 1990 r.); A.B. (zmarł w 1985 r.); J.S. (zmarł w 1978 r.); F.Z. (zmarł w 1985 r.); J.W. (zmarł w 1990 r.); A.S. (zmarła w 1993 r.); A.T. (zmarł w 1994 r.); S.S. (zmarła w 1996 r.); A.B. (zmarła w 1979 r.); A.G. (zmarł w 1998 r.); S.G. (zmarł w 1984 r.); J.K. (zmarł w 1981 r.); R.M. (zmarła w 1999 r.) S.M. (zmarł w 1998 r.). Kolejnym uchybieniem było niewłaściwe ustalenie stron w postępowaniu odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało jako strony tylko te osoby, które wniosły odwołania. Całkowicie pominięto inne osoby biorące udział w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy pominął nawet te osoby, których działki były objęte wnioskiem o ustalenie warunków dla przebudowy drogi wojewódzkiej (W.M. - właściciel działki nr [....] ; M.F. i A.F. - współwłaściciele działki nr [....] ; J.T. I M.T. - współwłaściciele działki nr 2593/1, akta administracyjne, materiały do decyzji o WZiZT) Ponadto, co niewątpliwie jest uchybieniem w tej sprawie, załączniki graficzne będące częścią decyzji organu I instancji nie zostały podpisane przez organ administracji (akta sprawy administracyjnej, karta nr 27). Załącznik graficzny jako część decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu musi być podpisany, inaczej nie jest on częścią decyzji. Wydanie zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez załącznika graficznego stanowi naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 491/06, opub. w LEX nr 289267). Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść że - jak już zostało to wyjaśnione - zasadnie skarżący podnosili niejednoznaczność w określeniu obszaru zajętego pod przebudowę drogi. Sąd podziela zasadność tego zarzutu, czemu wyraz dał w uzasadnieniu. Rekapitulując należy stwierdzić, iż w tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 42 ust. 1 pkt 6 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w ten sposób, że załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji nie zostały podpisane, a organy nie wykazały zgodności treści planu miejscowego z zamiarem inwestycyjnym ujętym we wniosku z dnia Zarządu Dróg Wojewódzkich z siedzibą w K. w dniu [....] 2002 r. Ponadto naruszyły organy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w ten sposób, że nie zapewniono udziału wszystkim stronom w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien uwzględnić zmianę stanu prawnego oraz ustalić dopuszczalność prowadzenia postępowania merytorycznego w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a, b i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.