II SA/Kr 102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. J. kwotę 555 zł. (pięćset pięćdziesiąt pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek użytkowników drogi nr "1" w L. z dnia 26 lipca 2001r., którzy wystąpili do Wójta Gminy M. o wydanie zakazu wypuszczania wody na tę drogę. W uzasadnieniu strony podały, iż W.J. umyślnie przekopuje rów i wypuszcza wodę na tę drogę co powoduje jej niszczenie. Wnioskodawcy wskazali, że woda która jest wypuszczana na drogę od niepamiętnych czasów płynęła rowem przez las i nigdy nie była ukierunkowana tak jak to obecnie czyni W.J. Wójt Gminy M. wydał w dniu [...] listopada 2002r. decyzję nakazującą Z. i W. J. przywrócenie stanu poprzedniego rowu odwadniającego na własnej działce nr "2" w L., tak aby woda powierzchniowa, spływająca drogą polową nr "1" była przejmowana przez przedmiotowy rów i spływała zgodnie z pierwotnym stanem na gruncie, do rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...]. Na skutek odwołania Z. i W. J., SKO w N. decyzją z dnia [...].03.2003r. uchyliło decyzję z dnia [...].11.2002r., a sprawę przekazano organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na uchybienia przepisom procedury administracyjnej, którymi dotknięte było rozstrzygnięcie oraz poprzedzającego go postępowanie dowodowe. Ponowne rozstrzygnięcie organu l instancji z dnia [...] lipca 2003 r. nakazujące przywrócenie stanu poprzedniego zostało również uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...].12.2003r. ze względu na uchybienia dowodowe oraz nie odpowiadające wymogom art. 107 §3 k.p.a. uzasadnienie decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. znak: [...] organ l instancji Wójt Gminy, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. Prawo wodne (Dz.U Nr 115,poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa: -stwierdził, że na działce leśnej nr "2" stanowiącej własność Z. i W. J. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, wskutek likwidacji odcinka rowu odwadniającego od drogi nr "1" do istniejącego na działce "2" rowu odwadniającego. Rów ten odprowadzał wodę powierzchniową z odcinka drogi nr "2" od miejsca zwanego "Modrzewie" do granicy z działką "2". W wyniku zmiany woda powierzchniowa niszczy nawierzchnię drogi czyniąc ją nieprzejezdną. Po tym stwierdzeniu na wstępie decyzji w pkt. od 1-3 organ nakazał: 1. Z. i W.J., właścicielom działki leśnej nr "2" przywrócenie do stanu poprzedniego zasypanego na wymienionej działce rowu na odcinku pomiędzy drogą "1", a istniejącym na gruncie państwa J. dalszym odcinku rowu w celu odprowadzania wód powierzchniowych z odcinka drogi "1" od miejsca zwanego "Modrzewie" do działki "2" przy zachowaniu minimalnych wymogów rowu, które zapewnią prawidłowy spływ wód, tj. głębokości i szerokości wynoszącej 30 cm; 2. konserwację i utrzymanie drożności rowu na odcinku przebiegającym po działce nr "2", stanowiącej własność zobowiązanych 3. wykonane w/w obowiązku: do 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a to wyjaśnienia stron oraz zeznania świadków dają podstawę do przyjęcia, iż w wyniku działań Z. i W. J. nastąpiły niekorzystne zmiany stanu wody na gruncie wskutek zasypania w/w odcinka rowu który przejmował wody powierzchniowe (opadowe) z odcinka drogi na "1" od miejsca zwanego "Modrzewie" do działki nr "2". W ocenie organu rów odprowadzający wodę istniał wcześniej, gdyż na gruncie istnieje dalszy jego odcinek. W tej materii oparto się na dowodach z oględzin oraz zeznań świadków zawnioskowanych przez użytkowników drogi jak również oświadczeń stron - użytkowników drogi. Dowodom tym organ dał wiarę uważając je za spójne i w pełni zasługujące na uznanie. W końcowej części uzasadnienia jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia powołano się na treść art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i na tym przepisie oparto nałożony na strony obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego spływu wód poprzez zobowiązanie do wykonania na gruncie J. rowu o wym. 30 cm x 30 cm, który będzie przejmował wodę spływającą z drogi. Od tego rozstrzygnięcia odwołał się W.J. twierdząc, iż poczynione przez organ l instancji ustalenia faktyczne są niezgodne z prawdą. Gmina zaś nie może wypuszczać wody na jego nieruchomość. Zakwestionował również sposób prowadzenia czynności dowodowych zarzucając, iż pracownik Urzędu Gminy tak prowadzi postępowanie, aby sprawa została zakończona pozytywnie dla ich przeciwników, którzy walczą o to aby woda szła w pole i las odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].10.2004r. znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 29 ustawy Prawo wodne utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16.07.2004r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne, który stanowi, iż właściciel gruntu nie może, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Kolegium, zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy dał podstawę do przyjęcia, że Z. i W.J. zmienili stan wody na gruncie poprzez zasypanie rowu odprowadzającego wodę z drogi. Działanie to stanowi szkodę dla gruntów sąsiednich gdyż woda rozlewając się po drodze niszczy jej nawierzchnię. Powyższe okoliczności zostały ustalone na podstawie zeznań świadków J.N., P.L. i E.P., oświadczeń stron złożonych do protokołu, oraz pism procesowych stron -użytkowników drogi. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji oceniając te dowody nie przekroczył zasad swobodnej oceny dowodów zastrzeżonej dla tego organu przez przepisy procedury administracyjnej. Wyciągnięte wnioski są logiczne i mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów. Kolegium wskazało, że zobowiązani przez organ l instancji – Z. i W. J. zaznaczają w odwołaniu od decyzji jak i w pismach kierowanych do Urzędu, iż nie wyrażają zgody na odprowadzanie wody z drogi przez ich nieruchomość, domagając się od Gminy wykonania rowu wzdłuż drogi (vide: odwołanie k. 5 9, pismo z 12,03.2004r. k.52, pismo z 26.05.2004r., k.37, pismo z 16.05.2004r. k.39). Okoliczności te -w ocenie Kolegium nie mają znaczenia w nin. postępowaniu, gdyż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie jest to czy zostały zmienione stosunki wodne ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości i przez kogo. W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy dał podstawę do przyjęcia, że uczynili to Z. i W.J. -zmienili dotychczasowy stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, dlatego też obowiązkiem organu l instancji było zobowiązać ich do przywrócenia stanu poprzedniego. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi W.J. z dnia 6.12.2004r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2004 r. znak: [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił: - niefachowy sposób w jaki zostało sprawdzone i określone miejsce, w którym woda opadowa była i powinna być podprowadzana oraz nieuczciwie uznanie zobowiązanych winnymi naruszenia stanu wody na gruncie. - nieuczciwość i nierzetelność urzędnika prowadzącego postępowanie oraz Wójta Gminy wydającego decyzję, - wątpliwą wiarygodność zeznań świadków oraz nieodpowiedni sposób ich doboru. Uzasadniając tak sprecyzowane zarzuty skarżący podniósł, że w latach 90-tych modernizowano drogę, nie wykonano jednak rowu odwadniającego tak, aby woda mogła spływać nie niszcząc drogi. S.N. bezprawnie i samowolnie zepchnął brzeg drogi w las skarżącego, tak aby wody opadowe spływały w ten las. Na takie działanie zobowiązani nie wyrazili zgody interweniując do różnych instytucji lecz nie spotkało się to z żadnym odzewem. Jeżeli chodzi o zarzuty w stosunku do prowadzących postępowanie, to skarżący podał, że inspektor prowadzący postępowanie jest bliskim znajomym rodziny N. -odpowiedzialnych za przepuszczanie wody do ich lasu i jest zaangażowanym osobiście w sprawę. Natomiast Wójt Gminy deklarował pomoc z czego się nie wywiązał. W przekonaniu skarżącego osobom tym nie zależało na wydaniu decyzji zgodnej z prawem, gdyż poddali się naciskom strony przeciwnej mej formułując korzystne dla nich decyzje, czym dopuścili się rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych, a J.P. fałszowania dokumentów. Ostatni zarzut skarżący uzasadnia tym, iż większość świadków jest mniej lub bardziej spokrewniona ze sobą i oczywistym jest, iż się wzajemnie popierają w zeznaniach dla osiągnięcia wspólnego celu. W uzupełnieniu skargi zarzucono: - naruszenie art. 7 kpa- niepodjęcie wszystkich czynności dowodowych wnioskowanych przez strony i -naruszenie art. 107 § 3 kpa -brak wskazania przyczyn dlaczego pewnym dowodom odmówiono wiarygodności, W odpowiedzi na... skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona "decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnego przepisu prawa materialnego. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc uwarunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że nie zostało ono przeprowadzone w sposób określony w art. 7 kpa i 77 kpa. Organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a także dokonały ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie w sposób uchybiający przepisowi art. 80 kpa. Naruszyły także przepis art. 68 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej sporządzone zostało z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa. Pomimo, iż postępowanie w sprawie toczyło się od 2001 r. a kolejne decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez organ odwoławczy z wyraźnymi wskazaniami uchybień i wskazaniami co do dalszego postępowania, organ pierwszej instancji nie zastosował się do tych wskazań, po raz kolejny naruszając wyżej wskazane przepisy. Uchybienia te zostały powielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie dostrzegło żadnych wad w decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymało decyzję Wójta w mocy. Przede wszystkim ustalenie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie przez skarżącego i jego żonę nie zostało poparte żadnymi konkretnymi dowodami, poza samym tylko stwierdzeniem, że fakt taki miał miejsce. Ustalenie każdego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy faktu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tej kwestii kilka zdań zawierających ogólnikowe stwierdzenia. Nie jest wystarczającym stwierdzenie, iż fakt zmiany stosunków wodnych na gruncie wynika ze "gromadzonego w sprawie materiału dowodowego", przy ogólnym powołaniu się na zeznania trojga świadków, oraz oświadczenia stron, bez analizy tych zeznań i stanowisk stron, dokonanej w połączeniu z istniejącym na gruncie stanem. Organ nie uzasadnił, dlaczego tym właśnie świadkom dał wiarę, a pozostałym wiary odmówił, brak nawet i takiego stwierdzenia w uzasadnieniu. Zeznania pozostałych świadków zostały całkowicie pominięte. Co prawda organ pierwszej instancji uznał, że zeznania świadków wnioskowanych przez skarżącego nie zasługują na wiarę ze względu na oczywistą sprzeczność ze stanem stwierdzonym na gruncie, oraz "współzależność prawną świadków jako dzierżawców gruntu od właścicieli, jednak nie wiadomo, o jaką oczywistą sprzeczność ze stanem stwierdzonym na gruncie chodzi, oraz dlaczego prawdziwość zeznań tych świadków eliminować ma okoliczność, iż byli lub są dzierżawcami gruntu J. Taka ocena zeznań świadków- głównych dowodów, na których oparł organ swoje rozstrzygnięcie, nie może zostać uznana za ocenę zgodną z art. 107 § 3 kpa. Organy nie ustosunkowały się w ogóle do wyjaśnień małż. J., pomijając całkowicie podnoszone przez nich okoliczności, dotyczące spływu wód opadowych wzdłuż drogi. Protokół rozprawy, która odbyła się 16 marca 2004 r. nie został podpisany przez osoby ją prowadzące, co w ogóle pozbawia go waloru dokumentu, o którym mowa w art. 68 kpa. W ciągu całego postępowania nie przeprowadzono w sposób rzetelny oględzin miejsca sporu. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 6 maja 2003 r. zgodnie treścią protokołu "dokonano oględzin miejsca sporu". Jednak opis dotyczy tego miejsca dotyczy wyłącznie stanu, w jakim znajduje się droga i zawiera jedno zdanie stwierdzające, że w lesie znajduje się rów odwadniający oraz dodatkowe rowki. Nie wiadomo w rezultacie, które miejsce jest miejscem sporu, czy- wobec konsekwentnego stanowiska skarżącego -istniejący rów jest rzeczywiście rowem odwadniającym, w jaki sposób i kiedy powstały ten rów oraz pozostałe rowki na terenie lasu stanowiącego własność małż. J. Protokół nie zawiera jakichkolwiek danych, z których miałby wynikać fakt uprzedniego istnienia zasypanego rowu odwadniającego i to o wymiarach jak się podaje w rozstrzygnięciu decyzji 30 cm x 30 cm . O jego istnieniu z całą pewnością nie może świadczyć -jak to określił organ: "istnienie na gruncie dalszego jego odcinka". Okoliczność tę można wszak ustalić dokonując stosownych czynności na gruncie, mnie wyłączając możliwości zlecenia dokonania opracowania w tym zakresie biegłemu. Załączony do protokołu rozprawy szkic nie wiadomo przez kogo został sporządzony, nie ma on żadnego odniesienia do aktualnej mapy nieruchomości leżących w spornym terenie, brak także aktualnej mapy, która zilustrowałaby lokalizację spornych punktów. Załącznik ten nie został podpisany przez przedstawiciela organu, jako załącznik do protokołu, co pozbawia go waloru dokumentu, o którym mowa w art. 68 kpa. Sam protokół także nie został opatrzony podpisem osoby prowadzącej rozprawę, w toku której dokonano przesłuchania stron i świadków, co nie pozwala go uznać za dokument, na którego podstawie można czynić ustalenia, stosownie do treści art. 7, 77 i 80 kpa. Organy prowadzące postępowanie nie dostrzegły żadnych sprzeczności i różnic wynikających z zeznań świadków i stanowisk stron. Różnice te są istotne i dotyczą faktów mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dotyczą one w szczególności istnienia bądź nieistnienia na drodze poprzecznych progów kierunkujących spływ wody, czasu budowy drogi, daty ewentualnej zmiany stanu wody na gruncie. W tych okolicznościach istotne jest więc, czy i kto dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeżeli tak, to na czym ta zmiana polegała. Pozostaje to w związku z istniejącą prawomocną decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie z dnia [...].10.1998r. [...]. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że sprawa kierunku odpływu wody na spornym terenie datuje się nie od wszczęcia niniejszego postępowania, ale co najmniej od 1998 r., zaś ustalenia tam poczynione wskazywałyby na naruszenie stosunków wodnych przez inne osoby niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Organy prowadzące postępowanie administracyjne, dysponując wiedzą na temat istnienia tej decyzji i prowadzonego wówczas postępowania, nie przeprowadziły dowodu z tamtych akt, pomimo, iż mógł się on przyczynić do należytego wyjaśnienia sprawy. Nie wzięły też pod uwagę organy takiej możliwości, że aktualny stan polegający na tym iż w czasie mocnych opadów woda spływa całą szerokością drogi może być skutkiem prac, które prowadzone były przy budowie drogi. Niewątpliwie istnieje dokumentacja projektowa dotycząca budowy drogi, z której wynikają stosowne dane dotyczące jej posadowienia drogi, oraz rozwiązania innych kwestii technicznych, odprowadzania wody i montażu poprzecznych progów skoro jak twierdzą świadkowie miały one być wbudowane w drogę. Powyższe oznacza, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Jako dowolne należy uznać ustalenia faktyczne mające wprawdzie oparcie w materiale dowodowym ale niepełnym, a także nienależycie rozpatrzonym. Organ drugiej instancji, który jest powołany do dokonania nie tylko kontroli zaskarżonej decyzji, ale i -przede wszystkim do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, nie uczynił tego, powielając błędy organu pierwej instancji, czym naruszył przepis art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem przepisu art. 29 ustawy prawo wodne. W punkcie drugim decyzji organ nakazał Z. i W. J. konserwację i utrzymanie drożności rowu na odcinku przebiegającym po działce "2" stanowiącej własność zobowiązanych. Rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie nie ma podstawy prawnej . Przepis art. 29 pr. wód. nie stanowi podstawy do nałożenia na stronę obowiązku tej treści, gdyż nie przewiduje takiej możliwości. Rozstrzygnięcie decyzji zostało sformułowane w taki sposób, że nie nadaje się ona do wykonania dobrowolnego ani w drodze egzekucji administracyjnej. Nie zawiera ono określenia położenia działki w terenie, nie wiadomo, czy podany w nawiasie w pkt. 1 decyzji numer działki jest numerem ewidencyjnym, nakazuje wykonanie rowu na odcinku do "istniejącego na gruncie dalszego odcinka rowu" , który to zwrot uniemożliwia konkretne zlokalizowanie wykonania obowiązku, także wobec braku rzetelnego opisu i szkicu, oraz mapy miejsca sporu. Nie jest możliwym także wykonanie obowiązku polegającego na konserwacji i utrzymania drożności rowu (co jak wyżej wskazano nie ma żadnej podstawy prawnej) w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, ponieważ nałożony obowiązek miałby mieć charakter powtarzających się czynności, a nie jednorazowy. Wada ma jednak w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 charakter marginalny, skoro nałożony obowiązek nie ma podstawy w art. 29 pr. wód. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które nakazują przeprowadzenie postępowania w sposób pozwalający na wyeliminowanie wskazanych naruszeń, oraz zmierzający przede wszystkim do ustalenia czy istotnie doszło do naruszenia stosunków wodnych, kiedy, w jaki sposób i przez kogo, oraz w którym miejscu. Dopiero prawidłowe, przy dopuszczeniu wszelkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ustalenie poprzedniego stanu wód na gruncie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa materialnego i wydanie decyzji, która będzie mogła nadawać się do wykonania. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia mające wpływ na wynika postępowania, oraz naruszenie prawa materialnego, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt. l sentencji. W oparciu o przepis art. 152 ustawy ppsa orzeczono jak w pkt. II sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło z uwzględnieniem art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.