II SA/Kr 1020/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz WSA Krystyna Daniel Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala Pismem dnia [...] 2003r. A.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...].12.2002r., w którym wnosił m.in. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie przez okres od stycznia do czerwca 2003r. Z przeprowadzonej w dniu [...] .01.2003r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący pozostaje z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) w faktycznej separacji, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem utrzymania jest pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia 29 stycznia 2003r., nr [...] działając na podstawie art.2 ust.4, art.3, art.4 ust.l, art.31 ust.l, 2, 3 i 4, art.36, art.38 ust.l, art.43 ust.l i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. nr 26, poz.140) w związku z art.104 § l, art.127 § l i 2, art.129 § l i 2 k.p.a. odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie przez okres od stycznia do czerwca 2003r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ośrodek pomocy społecznej "do chwili obecnej (...) nie otrzymał środków na wypłatę zasiłków okresowych, co uniemożliwia objęcie Pana tą formą pomocy. Nadmienia się, że na miarę posiadanych możliwości MOPR obejmuje Pana pomocą w formie zasiłków celowych oraz bezpłatnych obiadów." Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W swoim odwołaniu skarżący powołał się na art.2, 7, 8, 9, 30, 32, 38, 67, 68, ł 188 pkt 3 Konstytucji RP w związku z art.12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961r. (Dz.U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz art.2-4 i 16 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W swoim odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z jego udziałem. Decyzją z dnia 20 marca 2003r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Wskazano, iż organy obu instancji nie negują, że skarżący spełnia warunki do otrzymania pomocy społecznej we wnioskowanej formie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż budżet MOPR w K. na realizację zadań zleconych jest ograniczony i w pierwszej kolejności środki przeznaczone są na zaspokojenie świadczeń obligatoryjnych, na które również nie ma pokrycia w 100%. Z tych też względów, w ramach zadań zleconych organ nie udziela w ogóle uznaniowych zasiłków okresowych. Wszelką pomoc uznaniową realizuje z funduszy własnych, w formie zasiłków celowych." Średnia kwota zasiłku celowego w lutym 2003r. była niska i wahała się w granicach 65 zł. Skarżący nie pozostaje jednak bez wsparcia finansowego i objęty jest pomocą przede wszystkim w formie zasiłków celowych. Kolegium nie znalazło podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2003r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO w K. Zarzucił, że "zaskarżoną decyzję podjęto na posiedzeniu niejawnym, postępowania odwoławczego nie prowadzono, nie uwzględniono żadnych moich racji (...) a mimo to wydano decyzję ostateczną dla mnie niekorzystną uwzględniając wyłącznie argumenty drugiej strony." Jedyną przyczyną odmowy jest rzekomy brak środków finansowych w budżecie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Skarżący podkreśla, że nie ma wpływu na sytuację finansową tej jednostki. W konsekwencji wnosi o rozpatrzenie sprawy co do istoty, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz uznania prawa skarżącego do zasiłku okresowego w wysokości ustawowej. Nadto żąda uznania postępowania Kolegium wobec jego osoby za systematyczne łamanie jego podstawowych praw człowieka i obywatela oraz zobowiązania SKO w K. do prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a., a także przeprowadzenia jawnej rozprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2003r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art.31 ustawy o pomocy społecznej - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę, 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. l, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 19 zł na rodzinę (minimalna kwota obowiązująca od 1.06.2002r. zwaloryzowana zgodnie z brzmieniem art.35a ustawy o pomocy społecznej). Wynika stąd. że zarówno czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego rozmiary ustala organ (por. wyrok NSA z 21.12.2001 r., sygn. akt I SA 1547/01). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Sztywno określona jest tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego określonego w art.4 ust. l cyt. ustawy, ale może też być niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem (por. wyrok NSA z dnia 6.03.1998r., sygn. akt I SA 1682/97). Przepis art.31 jedynie upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy i to w przypadkach określonych ustawą. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu też udzielenia tej formy pomocy społecznej, jeżeli tylko żądanie takie zostanie do niego skierowane przez obywatela. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust. l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzystają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 461 zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków okresowych ma charakter uznaniowy, a to ogranicza zakres kontroli sądowej do badania czy podjęte rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z należytym zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje w zasadzie poza kontrolą sądowoadministracyjną. Jak wskazano to wyżej w sprawach uznaniowych zasadę generalną statuuje art.7 k.p.a., co pozwala na ukierunkowanie oceny uznania administracyjnego zastosowanego przez organy administracji publicznej. Otóż granice swobody działania organu wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, które muszą zostać należycie wyważone w odniesieniu do obowiązującego prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej swe zadania wykonały poprawnie. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego, a to upoważniało organy do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art.4 ustawy o pomocy społecznej i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Jak zresztą wynika z akt sprawy, pomocą taką skarżący został objęty. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Oczekiwanie osoby korzystającej z pomocy społecznej, iż winna otrzymywać świadczenia pieniężne w zakresie pomocy społecznej w żądanej przez siebie wysokości i na wskazany przez siebie czasookres nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zakres przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej, ich wysokość i okres na jaki są przyznawane wyznaczaj ą obowiązujące normy prawa, możliwości finansowego organów udzielających takiej pomocy oraz okoliczności uzasadniające przyznanie takiej pomocy. Pomocą społeczną, którą właściwe organy muszą przyznać niezależnie od wysokości posiadanych środków finansowych na ten cel są formy obligatoryjne. Natomiast w przypadku form fakultatywnych, jakim jest m.in. zasiłek okresowy -finansowany nie ze środków własnych gminy, lecz z dotacji centralnej, jako zadanie zlecone, organy pomocy społecznej muszą je realizować z uwzględnieniem posiadanych na ten cel środków finansowych oraz planowanym zapotrzebowaniem i koniecznością wykonywania zadań obligatoryjnych w pierwszej kolejności. Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też -zgodnie z zapisami art.89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 461 zł. miesięcznie przez okres od stycznia do czerwca 2003r. było uzasadnione, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.