II SA/Kr 1020/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi ze skargi M. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/359/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nr SKO.OS/4170/359/2023 z dnia 16 maja 2024 r. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 20 lipca 2023 r. znak: KOM.6232.6.2022, na podstawie której nałożono na M. Sp. z o.o. w K., karę pieniężną w wysokości 47.619 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., Wójt Gminy Poronin nałożył na spółkę administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2020 r. poziomu recyklingu na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.). Decyzja ta była kolejną w sprawie, bowiem poprzednie rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/376/2022. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka, zarzucając naruszenie szeregu przepisów procesowych i materialnych, a w szczególności brak uwzględnienia faktu, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyclingu nastąpiło z przyczyn niezależnych od spółki oraz nierozważenie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Odwołanie okazało się nieskuteczne, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że ze złożonego przez spółkę sprawozdania za 2020 r. wynika, iż spółka osiągnęła poziom recyklingu w wysokości 14,78%, podczas gdy z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) wynika, że wymagany był poziom 50%. Nie jest również sporne, że spółka odbierała wyłącznie odpady zmieszane. Rozważania dotyczące braku wpływu spółki na fakt, że odbiorem odpadów zajmują się inne podmioty nie mają w niniejszej sprawie znaczenia wobec jednoznacznego brzmienia przepisów oraz orzecznictwa. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary poprzez zastosowanie art. 189 f k.p.a. Jeżeli chodzi o poziom odzysku odpadów, to trudno mówić o znikomej wadze naruszenia prawa w sytuacji, gdy naruszenie nie ma charakteru incydentalnego, ale wynika z przyjętej postawy spółki. Strona, jako profesjonalny podmiot, ma świadomość obowiązujących regulacji prawnych. Nie można też mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa, skoro podmiot nie osiągnął wymaganych poziomów również w latach następnych: 2021 i 2022. W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., gdyż sprawę rozstrzygał skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w skład którego wchodziła osoba (Pan Ł. P.), która przedmiotową kwestią zajmowała się na poprzednim etapie postępowania (tj. brała udział w wydaniu decyzji SKO z dnia 16 stycznia 2023 r. SKO.OŚ.4170/376/2022); 2. art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak zbadania w sposób wnikliwy stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy, w tym działań podejmowanych przez skarżącego w celu uzyskania wymaganych poziomów; 3. art. 9x ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na skarżącą w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających degradacji przekazywanych do składowania wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić; 4. art. 9x ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wymierzenie skarżącej kary administracyjnej na podstawie przywołanych przepisów pomimo braku wystąpienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przesłanek uzasadniających jej nałożenie; 5. art. 189f § 1 pkt 1 albo art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. – poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 47.619,00 zł, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów ustawy powinno skutkować odstąpieniem przez organy od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa albo art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., ewentualnie wymierzeniem kary w niższej wysokości, albowiem oceny surowości wymierzonej skarżącej kary administracyjnej należy dokonać przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanu prawnego. W konsekwencji powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2024, poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd rozpatrzył procesowy zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., który to zarzut autor skargi uzasadniał tym, że w wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 16 maja 2024 r. brała udział osoba, która brała również udział w wydaniu decyzji tego organu z dnia 16 stycznia 2023 r. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia, decyzję Burmistrza o nałożeniu kary pieniężnej, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowania, poprzedziła wcześniejsza decyzja w tym przedmiocie, która została uchylona przez Kolegium. W wydaniu obydwu decyzji odwoławczych wydanych w niniejszym postępowaniu brała udział ta sama osoba. Wbrew stanowisku skarżącej spółki udział tej samej osoby w wydawaniu drugiej z rzędu decyzji organu odwoławczego, nie stanowi jednak naruszenia przepisów proceduralnych. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma na celu wyeliminowanie sytuacji, gdzie osoba, która wydała daną decyzję, następnie dokonywałaby jej kontroli instancyjnej. Chodzi zatem o sytuację, w której jedna osoba orzeka jako organ I, a następnie II instancji. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie zachodzi, wskazywany bowiem w skardze pracownik Kolegium nie brał udziału w wydaniu kontrolowanej przez siebie decyzji Burmistrza. Co więcej, orzekając powtórnie dokonywał on analizy zupełnie innej decyzji, choć wydanej w stosunku do tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie. Powołane w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 oraz NSA z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14 dotyczyły innej sytuacji procesowej. Otóż wykluczały one udział pracownika w wydaniu decyzji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy i w trybach nadzwyczajnych. W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Zaskarżona decyzja była bowiem rozstrzygnięciem wydanym w zwykłym trybie instancyjnym, w wyniku wniesionego przez stronę odwołania. Oddaleniu podlegały również pozostałe zarzuty proceduralne. Zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a zarzuty w tym zakresie dot. niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolności oceny dowodów są zupełnie gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Główną okolicznością faktyczną, od której zależało rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest wysokość osiągniętego przez spółkę poziomu recyklingu. Powyższe ustalenie pochodzi natomiast ze sprawozdania, które złożyła sama spółka. Wartość ta jest zatem bezsporna i nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania. Organ nie miał obowiązku ani potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń w tym zakresie, a oparcie się na danych dostarczonych przez spółkę jest całkowicie wystarczające. Wobec tego, że wymiar kary zależy od tej właśnie wartości, nie ma miejsca na dowolność oceny, zastosowanie algorytmów służących wymierzeniu kary jest bowiem jednoznacznie i sprowadza się do obliczeń arytmetycznych. To, że organ pominął podnoszone przez stronę, lecz nieistotne w świetle przepisów okoliczności, nie świadczy o naruszeniu procedury ani nie podważa zasady zaufania do organów administracji. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych należy wskazać, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2519). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 4) i pkt. 5) tej ustawy, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w związku z czym gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. W tym celu gminy są obowiązane do nadzorowania gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym do nadzorowania realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ponadto gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Zgodnie z cyt. powyżej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, wymagany poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami w stosunku do odpadów komunalnych w postaci papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła – wynosił 50%. Co istotne, obowiązek selektywnej zbiórki odpadów ciąży nie tylko na gminie, ale również na mieszkańcach (co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz na podmiotach odbierających od nich odpady. Zgodnie bowiem z art. 9g cyt. ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego i recyklingu, określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że skarżąca spółka, jako podmiot odbierający odpady komunalne od mieszkańców, była zobowiązana do osiągnięcia 50% pułapu recyklingu w 2020 r. Okolicznością bezsporną jest również, że poziom ten przez spółkę nie został osiągnięty. W tym zakresie organy oparły się na złożonym przez spółkę sprawozdaniu, z którego wynikało, że spółka osiągnęła poziom zaledwie 14,78%. Powyższe ustalenie skutkowało naliczeniem kary, uregulowanej w art. 9x ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3). W ocenie Sądu kara została obliczona w sposób prawidłowy, a na jej wysokość nie miały wpływu okoliczności podnoszone przez skarżącą spółkę. W skardze argumentowano, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu nastąpiło z przyczyn niezależnych od spółki. W odpowiedzi należy wskazać, że przesłanką wymierzenia kar na podstawie art. 9x cyt. ustawy jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna. W tym przypadku chodzi o nieosiągnięcie odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu. Organy nie są przy tym władne badać przyczyn takiego stanu rzeczy, a tym bardziej stopnia zawinienia przez zobowiązanego. Spółka broniła się, że mieszkańcy zawarli umowy dot. odbioru segregowanych odpadów z innymi podmiotami, a Spółka odbierała od nich wyłącznie odpady zmieszane i pomimo korekty oferowanych cenników, nie była w stanie zmusić mieszkańców do zmiany zawartych kontraktów. W odpowiedzi raz jeszcze należy wskazać na zobiektywizowany charakter odpowiedzialności przedsiębiorcy, który przystępując do świadczenia usług, miał pełną tego świadomość. Skarżąca spółka argumentowała, że nie dysponuje narzędziami prawnymi, pozwalającymi na skuteczne wymuszenie od mieszkańców wypełniania obowiązków segregacyjnych. Strona skarżąca jest jednak podmiotem profesjonalnym i nie może zasłaniać się biernością mieszkańców. Ponadto z jej argumentacji ani z akt sprawy nie wynika, aby zawiadomiła właściwe organy o niedopełnieniu przez mieszkańców obowiązków związanych z segregacją odpadów, choć zgodnie z art. 6ka cyt. ustawy – miała taki obowiązek. Oczywiście istnieje możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., przepis ten wymaga jednak spełnienia przesłanek w postaci znikomej wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia prawa lub uprzedniego ukarania za to samo naruszenie. Przesłanki te nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. O znikomości naruszenia prawa nie może być mowy, gdy naruszenie to w szkodliwy sposób wpływa na środowisko, którego ochrona jest jedną z nadrzędnych wartości. Nie zasługuje zdaniem Sądu na odstąpienie od wymierzenia kary profesjonalny odbiorca odpadów, który nie zbliżył się nawet do wymaganych pułapów recyklingu, nie tylko w badanym roku ale i w kolejnych latach swojej działalności. Powyższej oceny nie zmienia argument, że spółka dostosowała swoją ofertę do zmienionych przepisów i zmieniła cenniki oferowanych usług, skoro działania te – jak widać – okazały się bezskuteczne. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W opinii Sądu z uwagi na ściśle określony charakter obowiązku wynikającego z art. 9g w zw. z art. 3b ustawy (osiągnięcie określonego poziomu recyklingu w konkretnym roku) usunięcie naruszenia za rok 2020 r. nie jest już możliwe. Ponadto procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. nie została wszczęta, przy czym jej zastosowanie przez organ ma charakter fakultatywny i może nastąpić w razie ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.