II SA/Kr 1022/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 maja 2024 r. znak: SKO.OŚ/4170/7/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu skargę oddala. Burmistrz Gminy i Miasta P. decyzją z dnia 20 listopada 2023 r., znak: [...] nałożył na M. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 1.676,65 zł za nieosiągnięcie w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 maja 2024 r., znak SKO.OS/4170/7/2024 uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło o nałożeniu na spółkę M. sp. z o.o. z siedzibą w K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.677,00 zł za nieosiągnięcie w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust.3, art. 9zb ust. 1 oraz 9zf ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2024r., poz. 399 ze zm.), rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz.1530) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. W niniejszej sprawie na M. sp. z o.o. z siedzibą w K. nałożono karę pieniężną w wysokości 1676,65 zł za nieosiągnięcie w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego i recyklingu odpadów komunalnych. Jak wynika bowiem ze złożonego przez stronę sprawozdania za 2021 r. uzyskała ona poziom recyklingu w wysokości 13,27 %. Powyższe nie jest sporne w niniejszej sprawie. Odwołująca spółka podnosi brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w odniesieniu do poszczególnych frakcji odpadów. Z decyzji nie wynika o jakie odpady komunalne chodzi. Jednakże z uzasadnienia decyzji wynika, że organ dokonał analizy sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ze sprawozdania nr [...] za rok 2021 wynika, że łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowych wyniosła 11,9638 Mg. Łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wyniosła natomiast 90,1700 Mg. Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu i obliczany Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyniósł 13,27%, podczas gdy wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2021 roku zgodnie z art. 3b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.) wynosi 20%. Brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 6,0702 Mg. Ustaleń tych dokonano na podstawie załączonych do akt dokumentów oraz przepisów obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu - sprowadzających się do twierdzenia o braku wpływu spółki na poziom uzyskanego przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych - przytoczono jako adekwatną do niniejszej sprawy argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2022 r. sygn. II SA/GI 232/22. Podkreślono też, że przy analogicznych zarzutach stanowisko Kolegium o prawidłowości decyzji o nałożeniu kary dla tego samego przedsiębiorcy podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co zostało wyrażone między innymi w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1286/23 (dostępny w CBOSA) poprzez oddalenie skargi. Jeśli chodzi o zarzut braku zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, w sytuacji gdy naruszenie jest znikomego stopnia należy wskazać, że wagę naruszenia należy oceniać nie tylko poprzez różnicę miedzy wymaganym a osiągniętym poziomem odzysku odpadów. Przepis art. 189f pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ może poprzestać na pouczeniu gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jeśli chodzi o poziom odzysku odpadów, to trudno mówić o znikomej wadze naruszenia prawa w sytuacji, gdy naruszenie nie ma charakteru "przypadkowego" incydentalnego, ale wynika z przyjętej postawy podmiotu prowadzącego działalność w tym zakresie, która polega na uznaniu, że nie ma w istocie wpływu na wysokość osiągniętego odzysku odpadów do recyklingu. Jednocześnie strona jako profesjonalny w tym zakresie podmiot ma świadomość obowiązujących regulacji prawnych, a zatem niejako godzi się na to, że dojdzie do naruszenia przepisów. Trudno też mówić o zaprzestaniu naruszenia, skoro dotyczy ono całego zamkniętego już okresu - roku 2021, a, jak wskazuje organ, kara nałożona za nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu recyklingu za rok 2020 nie spowodowała zaprzestania przez stronę naruszeń. Obliczenie wysokości kary przedstawione w decyzji jest prawidłowe. Zgodnie z art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ustalono na podstawie Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530) - w 2021 r. to 13,27%. Brakująca masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wynosi zatem 6,0702 Mg. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska i na rok 2021 wynosi 276,21 zł. Zatem kara za nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w 2021 r. wynosi: 6,0702 Mg x 276,21 zł = 1676,65 zł. W zaokrągleniu do pełnych złotych zatem będzie to 1677,00 zł. Zgodnie bowiem z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 63 § 1 ustawy ordynacja podatkowa wysokość kary należy zaokrąglić do pełnych złotych. W tym zakresie zreformowano decyzję organu I instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Sp. z.o.o., zarzucając jej: Naruszenie przepisów postępowania — a to art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak zbadania w sposób wnikliwy stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy, w tym działań podejmowanych przez skarżącego w celu uzyskania wymaganych poziomów, w tym działań podejmowanych przez skarżącego w celu uzyskania wymaganych poziomów recyklingu (np. zakresu oferty skarżącego kierowanej do kontrahentów na terenie Miasta i Gminy P.), Naruszenie prawa materialnego - a to art. 9x ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na skarżącą w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających degradacji przekazywanych do składowania wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić, Naruszenie prawa materialnego - a to przepisów art. 9x ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.) - poprzez wymierzenie skarżącej kary administracyjnej na podstawie przywołanych przepisów pomimo braku wystąpienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przesłanek uzasadniających jej nałożenie, Ewentualnie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - a to przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., alternatywnie normy art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. - poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 1.676,65 zł, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów ustawy powinno skutkować: odstąpieniem przez organy od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. albo art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., ewentualnie wymierzeniem tej kary w niższej wysokości, albowiem oceny surowości wymierzonej skarżącej kary administracyjnej należy dokonać przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanu prawnego. Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji wnikliwie rozpoznały sprawę, ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, wskazane przez SKO. Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo - za rok 2021. W myśl art. 9g pkt 1 tej ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Konsekwencje naruszenia tych obowiązków wskazano w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wbrew stanowisku skarżącej, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że jedyną określoną w ustawie przesłanką nałożenia kary pieniężnej z cytowanego przepisu jest nieosiągnięcie zakładanego przez ustawodawcę poziomu recyklingu, który za 2021 r. wynosił wagowo 20%. Skarżąca zarzuca, że organy I i II instancji nie wykazały poza wszelką wątpliwość, w oparciu o jakie dowody ustalił że wymagane poziomy recyklingu nie zostały osiągnięte oraz jakie frakcje były przez organ badane. Z decyzji nie wynika bowiem o jakie odpady komunalne chodzi. Zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw. Dowodem, na podstawie którego ustalono osiągnięty przez spółkę poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu jest sprawozdanie przedłożone przez spółkę, a znajdujące się w aktach sprawy. Niezrozumiały jest zarzut, że z decyzji nie wynika "jakie frakcje były przez organ badane". W Rozdziale 4b "Sprawozdawczość i analizy" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono różnego rodzaju obowiązki na różne podmioty, między innymi w art. 9n nałożono na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzania rocznych sprawozdań. Tego rodzaju sprawozdania są właściwym dowodem do ustalenia, czy podmiot odbierający odpady komunalne osiągnął wymagane poziomy przygotowania do recyklingu. Zarzut skargi dotyczący wymierzenie skarżącej kary administracyjnej pomimo braku wystąpienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przesłanek uzasadniających jej nałożenie – jest niezrozumiały, skoro skarżąca w żadnym momencie nie kwestionuje osiągniętych przez siebie i opisanych w sprawozdaniu poziomów przygotowania do recyklingu. W skardze stwierdza się, że wprawdzie "ukaranie administracyjną karą pieniężną jest niezależne od winy ukaranego i mamy w tym przypadku do czynienia z odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym - to jednak z uwagi na to, iż mamy do czynienia z nałożeniem dolegliwej sankcji o charakterze majątkowym — zawsze konieczne jest udowodnienie przez organ nakładający karę okoliczności uzasadniających ukaranie, połączone z wszechstronnym wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w tym również w przedmiocie tego, czy istnieją okoliczności przemawiające na korzyść podmiotu podlegającemu ukaraniu". Stanowisko to jest pozbawione podstaw. Podobnie nie jest prawdą, że "Organ II instancji błędnie ocenił, iż skarżąca, nie podjęła wystarczających starań i nie dostosowała swojej oferty jak i treści umów do wymogów powszechnie obowiązującego prawa w zakresie segregacji odpadów. W konsekwencji uznano że skarżąca pozostawała bierna i nie sprostała ustawowemu obowiązkowi". Kary administracyjne, w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej, wymierzane są co do zasady niezależnie od stopnia zawinienia, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Bezsporną okolicznością faktyczną jest nieosiągnięcie wymaganego przepisami w 2021 roku 20% poziomu recyklingu. Natomiast ocena jakie były tego powody pozostaje poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej. W szczególności nie są istotne dla rozstrzygnięcia ewentualne starania skarżącej spółki, jej "należyta staranność" czy też poziom zawinienia. Całkowicie niezrozumiałe są wywody dotyczące braku podstaw do nałożenia na spółkę kary umownej. Nałożona w zaskarżonej decyzji kara administracyjna ma całkowicie odmienny charakter, tryb i przesłanki zastosowania niż kara umowna, która jest instrumentem prawa cywilnego. Jak stwierdza sama skarżąca, ukaranie administracyjną karą pieniężną jest niezależne od winy ukaranego i mamy w tym przypadku do czynienia z odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym. Czyni to przytoczone wyżej zarzuty skarg całkowicie bezzasadnymi. Trzeba jednak pamiętać, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21 (dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) - do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). To właśnie w ten sposób, przy zastosowaniu tych przepisów organy rozstrzygające tego rodzaju sprawy administracyjne mają możliwość swego rodzaju "miarkowania" czy też dostosowania wysokości kary do szczególnych okoliczności konkretnej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 141/20 (LEX nr 3028530) większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy. Należało więc ocenić, czy w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy przeanalizowano możliwość zastosowania powołanego przepisu, zgodnie z którym: § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło możliwość zastosowania cytowanego przepisu, poświęcając tej kwestii fragment uzasadnienia na str. 4 decyzji. W szczególności organ wskazał, dlaczego w niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że waga naruszenia jest znikoma i dlaczego nie można mówić o zaprzestaniu naruszenia. Ocena przesłanek zastosowania art. 189f k.p.a. nie budzi wątpliwości Sądu. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.