II SA/Kr 1024/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skarg H. S. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących H. S. i J. T. kwoty po 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu 20.VI.2006 r. Wójt Gminy P. działając na wniosek J.O. wydał decyzję (znak [...] ) ustalającą warunki zabudowy dla realizacji stacji paliw zlokalizowanej na części działek ewid. nr 1 , 2 , 3 i 4 w B. Po rozpatrzeniu wniosku J.O. z dnia 22.VI.2006 r. Wójt Gminy P. decyzją z [...].VII.2006 r. znak [...] dokonał zmiany - w trybie art. 155 k.p.a. - wyżej wymienionej decyzji, zwiększając dopuszczalną pojemność zbiorników na paliwo z 20 m3 na 120 m3. Decyzja ta stała się ostateczna. Dnia 13.VIII.2008 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniosek J.T. o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wójta Gminy P. dotyczącej warunków zabudowy (znak [...]). W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż na jego wniosek z 17.XI.2004 r. Wójt Gminy decyzją z [...].III.2005 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku zakładu usługowo – handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 5 , 6, 1 i 7 w B. W charakterystyce inwestycji J.T. określił m. in. warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej tj. zjazd na działkę nr 7 (droga powiatowa). Na podstawie wyżej określonych faktów wnioskodawca uznał decyzję organu administracji publicznej odnoszącą się do warunków zabudowy nieruchomości J.O. (znak [...] za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Uniemożliwia ona bowiem wjazd i wyjazd z działek nr 8 i 6 , naruszając przy tym treść wydanej na jego wniosek decyzji z dnia [...].III.2005 r. Zatem, jak argumentuje J.T. , wykonywanie prawa własności w tym przypadku stało się niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...].I.2009 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P., ze względu na rażące naruszenie prawa. Kolegium wskazało na następujące uchybienia: 1. Naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) polegające na braku we wniosku J.O. obowiązkowej formy graficznej inwestycji. Nadto na kopii mapy 1:500 nie oznaczono granic terenu objętego wnioskiem, a dołączona kserokopia mapy zasadniczej 1:2000 również granicy terenu inwestycji nie pokazuje. Kolegium uznało, że w aktach zalegają wprawdzie wymienione wyżej mapy z oznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem, lecz są to dokumenty nie podpisane przez wnioskodawcę, będące kserokopiami. 2. Organ z naruszeniem przepisów art. 106 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. zwrócił się w dniu 14.II.2006 r. do trzech organów współdziałających o uzgodnienie projektu decyzji, lecz o tym fakcie nie zostały poinformowane strony postępowania. 3. Sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna wzbudza zastrzeżenia. Jej część tekstowa i graficzna nie zostały podpisane. Obszar analizowany został zakreślony w odległości 2-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji, nie zaś w odległości 3-krotnej, jak wymaga § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.VIII.2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Ponadto nie ustalono obowiązującej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 90%. Uchybienia te naruszają § 4 - § 8 wspomnianego rozporządzenia. 4. Decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. i § 9 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, ponieważ załączniki do decyzji (załącznik tekstowy oraz dwa załączniki graficzne) nie postały podpisane przez organ lub osobę upoważnioną przez organ. Załączniki mapowe (niepoświadczone za zgodność kserokopie) nie posiadają w ogóle klauzul, iż są to integralne części decyzji z [...]VI.2006 r. Powyższe naruszenia prawa materialnego i procesowego mają charakter rażący i uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] VI.2006 r. znak [...]. Po analizie argumentów przedstawionych przez J.T. , a dotyczących ograniczenia mu dostępu do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że są one bezpodstawne. Wskazano, że decyzja z [...].III.2005 r. znak [...] - ustalająca na wniosek J.T. warunki zabudowy dla budowy budynku zakładu usługowo-handlowego (produkcja i sprzedaż mebli z funkcją mieszkalną w poziomie poddasza) wraz z infrastrukturą techniczną - dotyczy działek nr 5 i 6 oraz działek nr 1 i 7 . Ta ostatnia działka stanowi pas drogowy drogi powiatowej, natomiast działka nr 1 stanowiąca własność J.O. , objęta została decyzją wydaną na rzecz J.T. tylko w związku z planowanym przyłączem elektrycznym. W zakresie obsługi komunikacyjnej decyzja z [...].III.20005 ustala zjazd na działkę bezpośrednio z drogi powiatowej tj. z działki nr 7 . Natomiast decyzja z [...] .VI.2006 r., wydana na rzecz J.O. również ustala zjazd z drogi powiatowej nr 7 , precyzując tylko, że winien on nastąpić z ronda, w perspektywie za pośrednictwem drogi zbiorczej, która także ma być włączona do ronda. Kolegium uznało, że takie ustalenia w żaden sposób nie ingerują w ustalenia decyzji wydanej na rzecz J.T. i w żadnym wypadku nie można się w tym zakresie dopatrzyć rażącego naruszenia prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie wyżej opisanej sprawy wniósł J.O. podnosząc, że wymienione przez Kolegium uchybienia nie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, a zatem nie można uznać, że miały charakter rażący. Ponadto wskazał, że na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał pozwolenie na budowę, a realizacja inwestycji dobiega końca. Dodatkowo podpisano już umowę partnerską z firmą A. sp. z o.o., co przesądza, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] .V.2009 r. znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].I.2009 r. (znak: [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z [...].VI.2006 r. o warunkach zabudowy dla realizacji stacji paliw w B. , zmienionej decyzją z [...].07.2006 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79. poz. 856 z poz. zm.0, w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 54, art. 59- 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.) a także § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, co jest wyjątkiem od ogólnej zasady stałości decyzji administracyjnych. Wykładnia tego przepisu winna być więc dokonywana w sposób ścisły. Dokonując analizy przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium uznało, że żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności wbrew wcześniejszym ustaleniom decyzji nie można zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy P. z [....].VI.2006 r. o warunkach zabudowy wydana została mimo niespełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy. W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że na działce, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, położonej przy drodze powiatowej, w pobliżu ważnego pod względem komunikacyjnym węzła drogowego, zlokalizowany jest już budynek o funkcji użytkowo-produkcyjnej z wyodrębnioną częścią biurową i mieszkalną, zaś w jej sąsiedztwie, w obszarze objętym analizą, występują działki użytkowane rolniczo. Analiza części tekstowej i graficznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].VI.2006 r. o warunkach zabudowy (znak: [...] w zakresie dotyczącym ustalenia funkcji zabudowy w obszarze objętym analizą urbanistyczną wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, albowiem w granicach tego obszaru widoczne są zabudowania, których funkcja nie została ustalona przez organ I instancji, jednakże w ocenie Kolegium, gdyby nawet ich funkcja miała charakter czysto mieszkalny, to i tak ze względu na ich lokalizację oraz w związku z istnieniem na obszarze analizowanym budynku usługowo-produkcyjnego, a także ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z ważnym węzłem komunikacyjnym nie można byłoby przyjąć, że zaakceptowana w decyzji Wójta Gminy P. lokalizacja stacji benzynowej jest rażąco sprzeczna z wymogami tzw. "dobrego sąsiedztwa", a tym samym rażąco narusza wymogi ładu przestrzennego lub zrównoważonego rozwoju, a więc że narusza prawo w stopniu nie dającym się pogodzić z praworządnością, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Ponadto jako rażące nie może być kwalifikowane naruszenie przepisów proceduralnych, związanych z brakami formalnymi wniosku o wydanie warunków zabudowy, na które nie zwrócił stronie uwagi organ prowadzący postępowanie. W aktach sprawy znajdują się wszystkie wymagane do wydania decyzji dokumenty, zaś treść ostatecznej decyzji jest w pełni zgodna z oczekiwaniami wnioskodawcy, a więc nie można zarzucić jej rażącego naruszenia zasady wnioskowości w sprawach o wydanie warunków zabudowy. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być brak powiadomienia wszystkich stron postępowania o ustalonych uzgodnieniach, gdyż jest to przesłanka wznowienia postępowania. W kategorii rażących naruszeń prawa nie może być także rozpatrywana prawidłowość analizy urbanistycznej. Zastrzeżenia pod jej adresem - choć częściowo uzasadnione - nie mogą być w ogóle rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze, że weryfikacja prawidłowości parametrów przyjętych w analizie urbanistycznej jest w istocie swej weryfikacją wykładni prawnej przepisów oraz ich zastosowania w konkretnym przypadku, a nie naruszeniem przepisu prawa stosowanego w bezpośrednim rozumieniu. Ponadto dopuszczalność wyznaczenia w analizie urbanistycznej innych parametrów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, niźli bezpośrednio kontynuujących parametry istniejące, wynika wprost z dyspozycji § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rażącym naruszeniem prawa nie jest także brak podpisu przez organ załączników do przedmiotowej decyzji oraz brak klauzul wskazujących wyraźnie na to, że są jej integralnymi częściami. Zgodnie bowiem z ukształtowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podpisu organu na załączniku decyzji nie stanowi nawet "zwykłego" naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., tj. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej więc nie może stanowić naruszenia o charakterze "rażącym". Zdaniem Kolegium załączniki analizowanej decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla realizacji stacji paliw w B. są opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację z jej główną częścią tekstową, a zatem w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że nie stanowią one integralnej części składowej wydanej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.T. oraz H.S. , przy czym skarga J.T. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 1170/09, zaś skarga H.S. - pod sygn. II SA/Kr 1024/09. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał postanowienie, którym połączył sprawę II SA/Kr 1170/09 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. II SA/Kr 1024/09 J.T. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].V.2009 r. znak: [...] , zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: – art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. "b" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków zabudowy pomimo niezałączenia obowiązkowej formy graficznej oraz na podstawie kopii map, na których nie została zaznaczona granica terenu objętego wnioskiem, – § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.VIII.2003 r. poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa zakreślenie analizowanego obszaru w odległości 2-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji, zamiast w odległości 3-krotnej jak wymaga wyżej wspomniany przepis, – § 4 rozporządzenia poprzez uznanie, iż nieustalenie obowiązującej linii zabudowy nie stanowi naruszenia prawa, – § 5 rozporządzenia poprzez uznanie iż ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 90% nie stanowi naruszenia prawa, – § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez uznanie, iż nie stanowi naruszenia prawa brak ustalenia szerokości elewacji frontowej, brak ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w odniesieniu do kubaturowego obiektu usługowo-mieszkalnego, – § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji mimo niezałączenia wymaganych prawem załączników mapowych. Ponadto zdaniem skarżącego naruszone zostały następujące przepisy postępowania: – art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew obowiązującym przepisom prawa, – art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, – art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie wszystkich elementów konstytutywnych decyzji, – art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację. W oparciu o wyżej przedstawione zarzuty J.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania J.O. swoje stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie z dnia 4.XI.2009 r., wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał, że na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał pozwolenie na budowę, a przedmiotowa stacja paliw jest już zrealizowana. Decyzją z dnia [...].VI.2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wzniesiony obiekt budowlany spełnia wszelkie warunki przewidziane przepisami prawa, co pozwala na jego użytkowanie. Podkreślił, że żadne z uchybień wskazanych w decyzji SKO z [...].V.2009 r. nie ma charakteru rażącego, a zatem nie ma podstaw prawnych do stwierdzania nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto uczestnik postępowania wskazał, że obecnie trwają prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zrealizowana przez niego stacja paliw jest zgodna z projektem planu. Dodatkowo wniósł o uwzględnienie przez Sąd konsekwencji ekonomicznych, jakie przyniosłoby uwzględnienie skargi J.T. . W szczególności spowodowałoby to konieczność przeprowadzenia kosztownego postępowania legalizacyjnego. H.S. zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w N. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej SKO wydając decyzję [...].V.2009 r. pominęło nie tylko wymogi kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także swoim działaniem naruszyło konstytucyjnie chronione wartości takie jak: zasada demokratycznego państwa prawnego oraz prawa własności. W opinii strony skarżącej Kolegium przyjęło błędną wykładnię tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie H.S. wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy, SKO oraz inwestora do przedstawienia załączników graficznych w skali wymaganej do celów projektowych, co pozwoli zweryfikować czy planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Do sprawy wpłynęły pisma dodatkowe. J.T. w piśmie z 17.VII.2009 r. przyłącza się do stanowiska skarżącej. Jego zdaniem dosyłanie w trakcie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym kolejnych załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy rodzi podejrzenia co do faktycznego ich istnienia w trakcie wydawania decyzji. Może tu w grę wchodzić nawet fałszerstwo dokumentów. W kolejnym piśmie z 17.VIII.2009 r. J.T. zawiadamia, że został pozbawiony dostępu do drogi. W obrębie przebudowanej drogi dostęp ma tylko J.O. . Również J.O. złożył do akt sprawy pismo z dnia 9.XI.2009 r. wnosząc o oddalenie skargi w całości, przytaczając te same argumenty, co w sprawie ze skargi J.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ujawniła rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) popełnione w zaskarżonej decyzji. Zdaniem autorów podręcznika do postępowania administracyjnego przez "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć "naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub prawa procesowego" (B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2000, str. 299). Zważyć jednak należy, że również zasadne są poglądy orzecznictwa i doktryny odwołujące się do oceny skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc te uwagi do zaskarżonej decyzji faktu rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w naruszeniu normy art. 136 i 138 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Od decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a zatem m. in. przepis art. 138 § 1 k.p.a. Postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Oznacza to, że "organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją" (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 249). Ocena materiału dowodowego nie oznacza zatem prowadzenia od nowa postępowania dowodowego; rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez organ odwoławczy jest niedozwolone. Art. 136 i 138 § 2 k.p.a. zezwala jedyne na prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie rozpoznawcze wymaga uzupełnienia wyłącznie wtedy, jeśli nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. A zatem "rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu I instancji, który jest uzupełniany przez organ odwoławczy w razie stwierdzenia, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 250). Niedopuszczalne jest więc, jak to zostało zrobione w niniejszej sprawie, zastępowanie dokumentów zakwestionowanych przez SKO orzekające w I instancji "sanowanymi" dokumentami, posiadającymi właściwe pieczątki i podpisy. Należy bowiem stwierdzić, że materiał dowodowy został zgromadzony w poprzednim postępowaniu, które zostało zakończone decyzją SKO w N. z dnia [...].I.2009 r. ([...] ). W decyzji tej prawidłowo oceniono, że materiał ten posiada tak wyraźne braki, że niedopuszczalne było w oparciu o te dokumenty wydanie decyzji przez organ I instancji i zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu. Rozpoznając sprawę ponownie, w oparciu o złożony wniosek, SKO w N. nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Rażącym naruszeniem prawa procesowego było więc uchylenie w całości wydanej przez SKO w N. decyzji z [...].I.2009 r. i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zostać wydane tylko wówczas, gdyby nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego na tym etapie postępowania, wykazana dowodami pozwalającymi na przykład ocenić inaczej niż poprzednio decyzję organu I instancji, jednakże wyłącznie w tym momencie, gdy ta decyzja była wydana. Postępowanie bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji różni się w sposób istotny od zwykłego postępowania. Uważa się bowiem, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie jest ważnym aktem administracyjnym, który wywołał skutki prawne, również od chwili jej wydania do czasu stwierdzenia nieważności. Jest to akt nieważny ex tunc. W kontrolowanym przez sąd postępowaniu o stwierdzenie nieważności doszło do sytuacji, w której ten sam organ w styczniu 2009 r. decyzję Wójta Gminy P. uznał za nieważną, a po 4 miesiącach uznał ją za ważną, mimo braku zmiany ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu, aby diametralnie zmienić stanowisko SKO w N. musiałoby mieć jakieś bardzo istotne argumenty przemawiające za tym, że decyzja ze stycznia 2009 r. była błędna. Należy zauważyć, że przecież nie powołano się w zaskarżonej decyzji na art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadniałoby na przykład zmianę stanowiska. Zdaniem Sądu w sprawie brak argumentów przemawiających za zmianą stanowiska, co więcej - są argumenty przemawiające mocno za tym, że prawidłowe było stanowisko organu wyrażone w decyzji z [...].I.2009 r. Wniosek J.O. o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał koniecznych dokumentów, opatrzonych stosownymi podpisami, zawierał kserokopie map, załączniki do decyzji nie były podpisane, a załączniki mapowe nie posiadały klauzul, iż stanowią integralne części decyzji. Pomimo wymazania numeracji stron sporządzonej ołówkiem dokumenty te znajdują się w aktach sprawy przedłożonych Sądowi (k. [...]). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.O. uznał te uchybienia za nieistotne i powstałe z winy Urzędu Gminy P. , do czego Wójt Gminy P. przyznał się pośrednio w piśmie z 2.III.2009 r. (k. [...] akt II instancji). Tymczasem w "uzupełnieniu dokumentów" do pisma z 5.IX.2008 r. przesłał 10.III.2009 r. "omyłkowo nieprzesłane załączniki do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].VI.2006 r." twierdząc, że "akta sprawy przesłane SKO w dniu 5.IX.2008 r. nie były przesłane przez pracownika merytorycznego i w związku z tym znalazły się w nich brudnopisy załączników, a nie właściwe załączniki" (k. [...] akt II instancji). Jednakże w piśmie z 5.IX.2008 r. (k. [...] akt II instancji) podpisanym z upoważnienia Wójta nie ma żadnych uwag co do niekompletności materiału dowodowego lub niewłaściwych załączników, ale jest polemika z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu tego rodzaju uzupełnienie dokumentów na etapie pomiędzy wydaniem pierwszej (styczeń 2009 r.) a drugiej (maj 2009 r.) decyzji SKO nie było w ogóle możliwe. Organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy powinien mieć komplet wszystkich dokumentów służących wydaniu decyzji przez organ I instancji. Od momentu wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności do wydania pierwszej decyzji SKO w styczniu 2009 r. było sporo czasu do przesłania brakujących dokumentów. Te nadesłane w marcu 2009 r. zawierają oryginalne podpisy i pieczęcie, natomiast różnią się od dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji. Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że w aktach organu I instancji na nieponumerowanych kartach pomiędzy k. [...] znajduje się niepodpisany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z daty 14 lutego 2006 r. Natomiast załączniki do tego projektu z lutego 2006 r.: [...] (kopia mapy zasadniczej z określeniem granic obszaru analizowanego) i [...] (kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych) są podpisane i opieczętowane przez J.S. . Tenże projekt wraz z załącznikiem graficznym (nie wiadomo z którym, gdyż wspomniane załączniki nie są ponumerowane) został przesłany do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody, Staroście Powiatowemu w N. oraz Powiatowemu Zarządowi Dróg (k. [...]). Na k. [...] akt I instancji znajduje się podpisana decyzja Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2006 r., na k. [...] - kopia mapy sytuacyjno - wysokościowa do celów projektowych, natomiast na k. [...] (dwie karty noszą numer [...]) - granice obszaru analizowanego zaznaczone na kopii mapy zasadniczej. Te dwa ostatnie dokumenty nie są jednak opisane jako załączniki do decyzji, nie zawierają żadnego podpisu ani oryginalnej pieczęci, a co najistotniejsze ich treść odbiega od treści załączników do projektu z lutego 2006 r. przesłanych do uzgodnień. I tak dokument z lutego 2006 r. opisany wówczas jako załącznik 1B , a datowany na czerwiec 2006 r. (k. [...]) zawiera fragment opisany jako "projektowana droga zbiorcza" oraz ma zaznaczone zarysy "docelowego rozwiązania drogowego ze zjazdem na projektowaną drogę zbiorczą" i "obowiązek wykonania tymczasowego zjazdu i wyjazdu z drogi powiatowej na teren projektowanej stacji paliw" - czego nie było w wersji z lutego 2006 r. Również na kopii mapy zasadniczej (k. [...] zaznaczono zarys elementów docelowego rozwiązania dróg publicznych w rejonie projektowanej stacji paliw. Kuriozalne jest to, że ów nieopisany załącznik do decyzji (k. [...] przedstawia granice obszaru analizowanego w kształcie okręgu, podczas gdy w załączniku z lutego 2006 r. obszar analizowany miał kształt prostokąta. Jeśli chodzi o dokumenty przesłane przez Wójta Gminy P. po stwierdzeniu przez SKO nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, to należy zauważyć, że mapa sytuacyjno – wysokościowa do celów projektowych (k. [...]) oraz kopia mapy zasadniczej dla celów projektowych (k. [...]) są podpisane przez autora opracowania J.S. - ale nie opieczętowane pieczątką imienną - i zawierają pieczęcie Wójta Gminy P. , a pozostałe pieczęcie i podpisy na tym dokumencie są skserowane. Należy podkreślić, że mapy dołączone do decyzji I instancji w ogóle nie zawierają podpisu J.S. . Gdyby zatem rzeczywiście pracownik się pomylił przesyłając kserokopie - a nie oryginały - organowi II instancji, na kserokopii map znajdujących się na k. [...] akt I instancji widniałaby kserokopia podpisu J.S. . Powyższe uwagi pozwalają stwierdzić, iż dokumenty te nie "zagubiły się" w Urzędzie Gminy P. , ale powstały później, na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalne jest w praworządnym państwie tolerowanie takiej sytuacji, która może nawet rodzić podejrzenie o popełnienie przestępstwa fałszerstwa. Stwierdzenie zaś organu powołanego do kontroli postępowania niższej instancji, zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "w aktach sprawy znajdują się wszystkie wymagane do wydania decyzji dokumenty" rażąco narusza prawo, skoro organ ów doskonale orientował się kiedy i w jakich okolicznościach owe dokumenty zostały do akt dołączone. Przy rozpoznawaniu sprawy nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wziąć pod uwagę nie tylko decyzję Wójta Gminy P. z [...].VI.2006 r., bowiem w zakresie wielkości zbiorników decyzja ta straciła moc, lecz także decyzję Wójta Gminy P. z [...]VII.2006 r. znak [...]. Każda z tych decyzji musi być brana pod uwagę łącznie z drugą, bowiem żadna z nich nie może występować w obrocie samodzielnie. Trzeba bowiem pamiętać, że wniosek J.O. z 7.VII.2005 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla niewielkiej stacji paliw (zbiorniki o pojemności 2 x 10 m3, w tym jeden dzielony 2 x 5 m3), a zatem dla stacji paliw o niewielkiej kubaturze. Taką kubaturę przewiduje również projekt decyzji o warunkach zabudowy z 14.II.2006 r. i taki projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Starostę Powiatowego w N. i Powiatowy Zarząd Dróg w N. (pismo z 14.II.2006 r. k. [...] akt administracyjnych I instancji). Taką samą kubaturę zbiorników paliwa określa decyzja o warunkach zabudowy z 20.VI.2006 r. [...] (k. [...] ). W dwa dni po wydaniu tej decyzji tj. 22.VI.2006 r. J.O. wniósł o "korektę – sprostowanie do decyzji" (k. [...] akt I instancji) poprzez zmianę pojemności zbiorników na paliwo z 20 m3 na 120 m3, co stanowi sześciokrotne powiększenie kubatury zbiorników paliwa. Organ przychylił się do tego wniosku i bez jakichkolwiek uzgodnień wydał [...].VII.2006 r. decyzję w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy [...] (k.[...] ). Decyzja ta została wydana w trybie art. 155 k.p.a., co jest niedopuszczalne. Tak poważna zmiana wydanej wcześniej decyzji wymagała przeprowadzenia ponownych uzgodnień. Nie można również zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że prawidłowość analizy urbanistycznej nie może być rozpatrywana w kontekście rażących naruszeń prawa. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest koniecznym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Ma ona służyć realizacji naczelnych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz chronić podstawowe dla tej ustawy wartości: ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Konkretyzując treść tych pojęć w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca zdecydował, że powyższe parametry mają być ustalane poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a następnie poprzez przeanalizowanie i uśrednienie wymienionych cech zabudowy na tak wyznaczonym obszarze. Tymczasem w analizie przeprowadzonej w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono nieprawidłowo, a spośród wyżej wymienionych parametrów ustalono wyłącznie wielkość powierzchni zabudowy, nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób dlaczego przyjęto tę wielkość na poziomie 90%. Całkowicie pominięto ustalenie funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, a także linię zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu. Przy tak daleko posuniętej wadliwości analizy nie można przyjąć - jak to uczyniło to SKO w zaskarżonej decyzji - że spełniono warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania ładu przestrzennego nie zostały na potrzeby niniejszej sprawy skonkretyzowane, a przyjęcie przez SKO domniemania zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zastrzeżenia budzi również argumentacja użyta w zaskarżonej decyzji na poparcie tezy, iż powyższe braki analizy nie przesądzają o nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) dopuszczono możliwość ustalenia innych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to z analizy. Podkreślenia wymaga, że powołane przepisy zezwalają na odstąpienie od uśrednionych wartości wyliczonych dla całego obszaru analizowanego tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Powołane przepisy w żaden sposób nie zwalniają od obowiązku wyliczenia omawianych parametrów dla obszaru analizowanego i nie zezwalają na dowolne określanie w analizie tych wskaźników. Wręcz przeciwnie, nakładają obowiązek szczególnego uzasadnienia w analizie, dlaczego sporządzający ją urbanista dopuścił odstąpienie od wyliczonych uśrednionych wskaźników. Całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie: "weryfikacja prawidłowości parametrów przyjętych w analizie urbanistycznej jest w istocie swej weryfikacją wykładni prawnej przepisów oraz ich zastosowania w konkretnym przypadku, a nie naruszeniem przepisu prawa stosowanego w bezpośrednim rozumieniu". W szczególności nie sposób domyślić się, co miał na myśli organ administracji rozróżniając "weryfikację zastosowania przepisów w konkretnym przypadku" i "naruszenie przepisu prawa stosowanego w bezpośrednim rozumieniu". Rażącego naruszenia prawa należy również dopatrywać się w wydanej decyzji organu I instancji, który wydając decyzję o warunkach zabudowy pozbawił skarżącego J.T. dostępu do drogi publicznej. Skarżący J.T. , będący sąsiadem J.O. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy [...].III.2005 r. [...], a jego wniosek z 17.XI.2004 r. wyprzedzał wniosek inwestora stacji paliw. Decyzja została wydana przez ten sam organ czyli Wójta Gminy P. , który nie mógł zatem nie wiedzieć o istnieniu tej decyzji. Dotyczyła ona budowy budynku zakładu usługowo – handlowego i miała zapewnić dojazd z drogi publicznej powiatowej (działka ewidencyjna nr 7 w B. ). Działki skarżącego były pierwotnie usytuowane w ciągu zabudowy przy drodze publicznej powiatowej (k. [...] akt administracyjnych). Decyzja wydana na rzecz J.T. zawiera zapis o dostępie do drogi publicznej. Decyzja Wójta Gminy P. z [...].VI.2006 r. narusza art. 63 ust. 2 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), gdyż wbrew wydanej poprzednio dla J.T. decyzji proponuje inne rozwiązanie komunikacyjne – nie bezpośrednio z drogi publicznej, ale poprzez projektowaną "drogę zbiorczą" obsługującą działki nr 6 , 1 , 3 i docelowo działki 9 i 10 . Jak wynika z informacji J.T. z 30.IX.2009 r. droga ta do chwili obecnej nie powstała, zresztą jest ona zaprojektowana w dużym stopniu na działce nr 1 należącej do J.O. , D.O. i G.O. . SKO w N. w decyzji z [...].I.2009 r. co prawda uznało zarzut braku dostępu do drogi za bezzasadny, ale nakazało przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji dokonania analizy aktualnego stanu faktycznego w zakresie dostępności komunikacyjnej do planowanej inwestycji stacji paliw, m. in. w związku z realizowanym rondem oraz tzw. "małym rondem" w km 0 + 64,5 ciągu drogi powiatowej. SKO w N. ponownie rozpoznając sprawę nie ustosunkowało się do tego zarzutu skarżącego J.T. . Stwierdzenie nieważności decyzji otwiera skarżącym możliwość wystąpienia z pozwem o odszkodowanie od organu w trybie określonym w przepisach kodeksu cywilnego. W świetle powyższych uwag należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) w zw. z art. 156 § 1 § 2 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.