II SA/Kr 1024/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia 7 marca 2012 r., znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat [....] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623) oraz art. 123 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy budynku mieszkalnego, na dz. nr [....] i [....] w miejscowości Z. , Gm. [....] w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach przez J.G. postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [....] i [....] w miejscowości Z, Gm. [....] , gdyż roboty te są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 23 listopada 2000 r. znak: [....] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy [....]. Wskazał, że teren robót budowlanych należy wygrodzić i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Powyższe zabezpieczenia należy wykonać zgodnie z przepisami BHP. Ponadto organ I instancji zobowiązał do dostarczenia w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Zażalenie na to postanowienie złożył J.G. , domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia spowodowały wydanie zaskarżonego postanowienia, a to przepisów art. art. 6, 7, 9, 10 § 1 i 12 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Zaskarżanemu postanowieniu zarzucił także naruszenie przepisów prawa, w szczególności naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2. i ust. 3prawa budowlanego. W jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2012 r., znak [....] , nr [....] . chylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał J.G: I. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [....] i [....] w miejscowości Z. , Gm. [....] , prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 23 listopada 2000 r., znak: [....] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [....] . Teren robót budowlanych należy wygrodzić i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Powyższe zabezpieczenia należy wykonać zgodnie z przepisami BHP, II. dostarczyć do tut. Inspektoratu w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych przy budowie w/wym. obiektu na dz. nr [....] i [....] . W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [....] Nr [....] z dnia 23 listopada 2000 r., znak: [....] , którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na: "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w [....] na działce nr [....] z przyłączem wodociągowym (ujęcie własne), przyłączem kanalizacyjnym (szambo) i linią kanałową dla J.G. (...)". Załącznik do tej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi budowlany katalogowy "[....] " adaptowany przez A.G. W dniu 15 lutego 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. [....] i [....] w miejscowości [....] , w wyniku której ustalono, że "Budynek parterowy, całkowicie podpiwniczony, z użytkowym poddaszem, fundamenty żelbetowe, ściany piwnicy żelbetowe, zewnętrzne ściany parteru oraz poddasze z pustaka ceramicznego "MAK" 29 cm., stropy gęstożebrowe "Fert", więźba konstrukcji drewnianej, dach wielospadowy kryty dachówką ceramiczną" oraz "w trakcie realizacji obiektu wprowadzono następujące zmiany stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego: - pod całym budynkiem wykonano dodatkowo podpiwniczenie, - nieznacznie zmieniono wymiary zewnętrzne budynku, które zwiększyły się do ok. 50 cm., - od strony zachodniej projektowanego budynku dodatkowo przy ścianie garażu wykonano wiatę o wym. 5,70 x 8, 50 m oraz mur oporowy o długości 13,4 m. Ponadto zmieniono elewację budynku poprzez zmianę ilości i wielkości otworów okiennych (...)". W świetle art. 36a ustawy Prawo budowlane inwestor może dokonać istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć dokonanie takich zmian, które dotyczą przypadków wymienionych w art. 36a ust. 5 w/w ustawy. Projekt budowlany, na podstawie którego realizowano przedmiotowy budynek mieszkalny, w swoich rozwiązaniach konstrukcyjnych nie przewidywał podpiwniczenia obiektu. Zmiana dokonana przez inwestora polegająca na wykonaniu pełnego podpiwniczenia pod całym obiektem, które nie zostało przewidziane w projekcie budowlanym, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem zmiana taka prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu tj. kubatury. Również zmiana wymiarów zewnętrznych obiektu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku tego zmianie uległa również powierzchnia zabudowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. W odniesieniu do pozostałych odstępstw od zatwierdzonego projektu, analiza porównawcza materiału fotograficznego wykonanego podczas kontroli z dnia 15 lutego 2011 r. oraz poszczególnych rysunków elewacji zewnętrznych budynku mieszkalnego wskazuje na wykonanie przez inwestora dodatkowych otworów okiennych nieprzewidzianych w projekcie budowlanym, co jednak nie stanowi istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, na fakt, iż zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, projektant zobowiązany jest do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zobowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym zamiennym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Z kopii dziennika budowy zalegającego w aktach PINB wynika, iż nie zamieszczono żadnych zapisów o dokonaniu nieistotnych bądź istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że roboty budowlane są lub były prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zobowiązany jest do wstrzymania ich wykonania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu wyjaśniono, że pomimo niewskazania w sentencji skarżonego postanowienia wprost osoby zobowiązanego, to jednak wyraźnie wyrzeczone, za powołaną podstawą prawną, w jakiej sprawie wydano postanowienie. W sentencji również precyzyjnie określono m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wydana dla J.G. Zatem niniejszym postanowieniem organ odwoławczy korzystając z kompetencji reformatoryjnych uściślił powyższą wątpliwość. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia skarżącego odnośnie kwestii podpiwniczenia budynku mieszkalnego. Projekt budowlany, na postawie którego realizowano przedmiotowy obiekt nie zakładał rozwiązania architektonicznego w postaci piwnicy, a jedynie parter i piętro. W zażaleniu zarzucono, że "całkowicie bezzasadnym jest w treści zaskarżonego postanowienia, aby powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu obiektu budowlanego, co do jakości wykonanych robót budowlanych". PINB nabrał wątpliwości co do stanu wykonanych robót budowlanych, gdyż ostatni zapis w dzienniku budowy datowany jest na 18 sierpnia 2007 r. i dotyczy wykonywanych robót wykończeniowych, zatem brak jest zapisu o zakończeniu prowadzenia robót budowlanych oraz zapisu kierownika budowy o możliwości oddania obiektu do użytkowania. W dzienniku budowy brak jest również zapisów dotyczących wykonanych istotnych i nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatem nie można ustalić czy roboty budowlane stanowiące odstępstwa zostały wykonane pod nadzorem osoby do tego uprawnionej. Wobec powyższego organ II instancji podzielił stanowisko PINB Powiat [....] w zakresie żądania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.G. , zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że podstawą wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 50 prawa budowlanego jest stwierdzenie, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w zaskarżanym postanowieniu organ odwoławczy zarzuca, m.in. wykonanie przez J.G. dodatkowych otworów okiennych - przyznając, że takie odstępstwo nie jest istotne, a na uzasadnienie tego zarzutu powołuje jedynie, że o robotach wykonania otworów okiennych nie ma zapisu w dzienniku budowy oraz na zmianę kubatury obiektu i na wykonanie podpiwniczenia. Podkreślono również, że organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie zarzutów podniesionych w tym przedmiocie w zażaleniu i orzekł bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a z powołaniem tylko na własną ocenę projektu budowlanego. Nie uwzględnił również zarzutu skarżącego, że zmiana szerokości budynku (jedynie o 50 cm) jest wynikiem tylko zastosowania zamiennych materiałów budowlanych, a nie odstępstwem od pozwolenia na budowę. MWINB w sprzeczności z całokształtem materiału dowodowego orzekł nakaz dostarczenia inwentaryzacja budowlanej i oceny technicznej wykonanych dotychczas robót, podczas gdy w świetle całokształtu materiału dowodowego inwentaryzacja, ani ocena techniczna nie wniosą do stanu sprawy niczego nowego. Nie uwzględnił przy tym, że A.G. dokonał adaptacji projektu katalogowego. Ponadto bezpodstawnie uznał, że roboty są wykonywane i nakazał wstrzymać roboty budowlane, podczas gdy z powołanego w zaskarżanym postanowieniu dziennika budowy wynika, że roboty budowlane zostały zakończone przed rokiem 2010, a inwestor zgłosił przedmiotowy w sprawie budynek mieszkalny do użytkowanie. Wydając dnia 10 września 2010 r. decyzję w przedmiocie tej samej budowy budynku mieszkalnego organ nadzoru budowlanego dokonał już ustaleń w przedmiocie wykonanych robót i nie stwierdził po dacie zgłoszenia do użytkowania wykonywania przez inwestora robót budowlanych. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisu art. 139 k.p.c. przez podanie, że uchylając zaskarżone postanowienie I instancji i wydając w II instancji zaskarżane postanowienie, MWiNB jedynie doprecyzowuje podstawę prawną uchylanego postanowienia, podczas gdy w prawdziwym stanie rzeczy MWINB ominął przepis art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez dowolne przyjęcie, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonana została w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, podczas gdy w prawdziwym stanie rzeczy wykonana budowa nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości, o wstrzymanie postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J.G. wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie wydał w przepisanym terminie decyzji o jakich stanowią przepisy art. 50a pkt 2, ani art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto nie rozpatrzył zażalenia merytorycznie, ani nie zastosował przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżane postanowienie powołuje jedynie własną ocenę projektu budowlanego i sporządzony protokół, podczas gdy egzemplarz protokółu nie został wydany skarżącemu mimo złożonego wniosku. J.G. wniósł do treści protokołu istotne zastrzeżenia, które nie zostały wzięte pod uwagę w treści zaskarżanego postanowienia. Nie stanowi też uzasadnionej podstawy powołanie przez organ administracji na dziennik budowy, gdyż z jego treści wynika, że roboty budowlane nie są wykonywane, a zaskarżane postanowienie przyznaje, że prowadzący budowę A.G. dokonał adaptacji projektu budowlanego. Bezzasadny jest zarzut w przedmiocie wykonania podpiwniczenia. Z materiału dowodowego wynika też, że zasadnym jest twierdzenie skarżącego, że zmiana kubatury budynku jest następstwem jedynie zastosowanych materiałów budowlanych. W sprawie nie zaszły więc materialnoprawne przesłanki wstrzymania robót budowlanych, ani nałożenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji, ani oceny technicznej. Zaskarżane postanowienie nie podaje nawet jaki cel spełnić ma wykonanie przez inwestora inwentaryzacji, ani oceny technicznej, ani który z przepisów Prawa budowlanego maja zrealizować nakazane opracowania. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Wbrew zarzutom skargi przy prowadzeniu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 36a ust. 1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei ust. 5 powołanego przepisu stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z powyższego wynika, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczące się w zakresie ust. 5 art. 36a prawa budowlanego to odstąpienie istotne, które wymaga zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [....] Nr [....] z dnia 23 listopada 2000 r. projekt budowlany nie przewidywał podpiwniczenia budynku, które zostało wykonane. W ten sposób zmieniono kubaturę budynku, a więc dokonano istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu wskazano również na zwiększenie powierzchni zabudowy. Nawet gdyby pominąć ten element odstąpienia od projektu budowlanego - z uwagi na podnoszoną przez skarżącego okoliczność zastosowania materiałów budowlanych o większych niż przewidywano wymiarach - to i tak istotne odstąpienie poprzez wykonanie dodatkowej kondygnacji (podpiwniczenia) uzasadnia wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Podstawy tej nie eliminuje również fakt, iż organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu dodatkowo wskazał na nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez umieszczenie dodatkowych otworów okiennych. Jak ustalono w trakcie postępowania dodatkową kondygnację wybudowano bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Dało to podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, zgodnie z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Nie można zgodzić się ze skarżącym, że roboty budowlane były już zakończone i dlatego nie było możliwości ich wstrzymania. Wprawdzie inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie, jednak pozwolenia takiego nie uzyskał. Ponadto z protokołu kontroli wynika, że trwają prace wykończeniowe wewnątrz budynku, a więc ich wstrzymanie było dopuszczalne. Zarzut naruszenia art. 139 kodeksu postępowania cywilnego nie może odnieść skutku, bowiem ustawa ta nie miała w niniejszej sprawie zastosowania. Natomiast zarzut "ominięcia" art. 50 ust. 4 prawa budowlanego jest bezzasadny. W myśl tego przepisu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Zmiana postanowienia organu I instancji przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była dopuszczalna i konieczna, bowiem sformułowanie postanowienia PINB budziło wątpliwości co do adresata tego aktu. Organ odwoławczy jedynie doprecyzował tę kwestię, eliminując wspomniane wątpliwości. Fakt, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego traci moc po upływie 2 miesięcy nie wyłącza kontroli instancyjnej takiego postanowienia już po upływie tego terminu. Organ II instancji może zaś orzec w sposób określony w art. 138 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy w taki sposób, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie narusza art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, ani nie stanowi orzekania na niekorzyść inwestora. Zdaniem Sądu zasadne również było nałożenie zaskarżonym postanowieniem obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił tę kwestię w sposób prawidłowy, wskazując wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych wynikające z nieprawidłowych zapisów w dzienniku budowy. Podstawą do nałożenia omawianego obowiązku był art. 50 ust. 3 prawa budowlanego, który nie wskazuje wyraźnie w jakich okolicznościach można na inwestora nałożyć obowiązek przedłożenia inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych, ocen technicznych bądź ekspertyz. Należy zgodzić się z organem II instancji iż taką okolicznością mogą być wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, które wystąpiły w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270).