II SA/Kr 1026/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi N. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej N. P. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, w tym z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym i kanalizacyjnym na działce nr "1" w W." na wniosek N. P.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż teren wnioskowanej inwestycji zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki przyjętego uchwałą nr 25/93 Rady Gminy Zielonki z dnia 24 czerwca 1993 r. położony jest w obszarze przeznaczonym do realizacji usług publicznych - strefie rezerwy komunikacyjnej pod budowę drogi ekspresowej S7 tzw. "północnego obejścia Krakowa" należącego do inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 ustawy. Wskazano na potwierdzenie tych ustaleń na treść przepisów Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego nr XV/174/03 przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. Podniesiono, że rezerwa terenu jest utrzymywana w kilku kolejnych planach miejscowych Gminy Zielonki jako element zewnętrznej obwodnicy Krakowa. Zapisy te są zgodne z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. nr 128, poz. 1334). Organ wskazał, że uzgodnienie projektowanej inwestycji będzie możliwe tylko po określeniu innego, niekolidującego z planowaną inwestycją przebiegu drogi ekspresowej S7 i obwodnicy, oraz wprowadzenia odpowiednich zapisów do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła N. P. podnosząc, iż trasa drogi ekspresowej została zmieniona, droga S7 planowana jest obecnie na terenie gmin Kocmyrzów-Luborzyca i Michałowice. Na dowód swoich twierdzeń żaląca się wskazała na treść pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 lipca 2009 r. Żaląca się podkreśliła, że dawno utraciły swoją ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, zaś uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z 22 grudnia 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego nie uwzględnia, zmian o których mowa w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad . N. P. zarzuciła także naruszenie konstytucyjnego prawa własności. Twierdzi, że plan zagospodarowania województwa nie może być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Nie ma on charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, nie jest aktem prawa miejscowego, a nadto jest nieaktualny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. i art. 126, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, iż regulacja art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z: wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz z wojewodą, marszałkiem województwa, oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 k.p.a. Organ wskazał, iż przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, organ uzgadniający, winien odnieść się do tego, czy realizacja planowanej inwestycji nie koliduje z ewentualną realizacją celu publicznego, który określony został w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U.99.15.139 z późn. zm.). W aktach sprawy zgromadzono dokumenty potwierdzające ustalenie, iż teren objęty wnioskiem inwestorki znajduje się w obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki (uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 24 czerwca 1993 r., nr 25/93 - Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1993 r., Nr 12, poz. 49) obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., przewidziany był jako rezerwa komunikacyjna dla realizacji drogi publicznej (projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami graficznymi). Wskazano, że opisane powyżej przeznaczenie terenu w nieobowiązującym planie miejscowym, kwalifikuje ten teren jako służący realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym). Organ podniósł, iż celem publicznym zgodnie z ustawową definicją tego określenia jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) Nadto organ wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XV/174/03 z dnia 22 grudnia 2003 r. określa w terenie objętym wnioskiem realizację północnego obejścia Krakowa, należącego do inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 ustawy. W ocenie organu nie można w obliczu poczynionych ustaleń przyjąć, iż planowana przez N. P. inwestycja nie koliduje z inwestycją celu publicznego, bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki (uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 24 czerwca 1993 r., nr 25/93, obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., przewidziany był jako rezerwa komunikacyjna dla realizacji drogi publicznej. Jednocześnie opisana inwestycja wynikająca z nieobowiązującego planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 stanowi zadanie samorządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego, o znaczeniu ponadlokalnym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do uzgodnienia planowanej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż koliduje ona z niewyeliminowaną inwestycją celu publicznego wynikającą z opisanych powyżej przepisów prawa. Odpowiadając na zgłoszone zarzuty zażalenia, Kolegium wskazało, iż skarżone postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, w oparciu o istniejącą podstawę prawną. Uzgodnienie zgodnie z wnioskiem strony będzie możliwe po wprowadzeniu zmian w zapisach Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego i zmianie przebiegu obwodnicy. W chwili obecnej organ I instancji jest związany określeniem przebiegu planowanych inwestycji w planach miejscowych, które utraciły moc obowiązującą, jak i nowo uchwalanych przepisów prawa miejscowego, które potwierdzają podtrzymanie planów ich realizacji w określonym kształcie. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 czerwca 2010 r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła N. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz podnosząc, że został naruszony jej interes prawny, przejawiający się w braku możliwości realizacji budowy domu w terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w 9 wierszu od góry jest mowa o postanowieniu Marszałka Województwa z dnia 24 czerwca 2010 r., gdy tymczasem postanowienie to było wydane 24 czerwca 2009 r. Podniosła także, że w wykazie stron przedmiotowego postanowienia jako pierwszą stronę postępowania wymieniono w dalszym ciągu W. C., pomimo tego, że skarżąca zawiadomiła Marszałka Województwa [...], w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. o danych spadkobiercy W. C.. Strona zarzuciła także, że Kolegium nie ustosunkowało się w do przedłożonych przez nią załączników graficznych o ewentualnym przebiegu obwodnicy. Skarżąca podniosła, że dotychczasowe postępowanie urzędów zasadza się na nieobowiązujących planach, a analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie województwa, a także art. 87 i 94 Konstytucji prowadzi do wniosku, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego. Strona nadmieniła, iż w chwili obecnej planowana północna obwodnica Krakowa posiada dwa warianty jej przebiegu. Jeden z nich może przebiegać ewentualnie w dotychczasowej rezerwie, natomiast drugi przez Luborzycę i inne tereny. Jednakże jej działka znajduje się poza tymi terenami. Skarżąca podniosła, że tereny te są zarezerwowane od ponad czterdziestu lat i obecnie wyznaczono już wariant przebiegu drogi. Skarżąca wskazała na wieloletni brak możliwości rozbudowy czy też budowy domu na jej działce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma częściowo miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad postanowienia skutkujących koniecznością jego uchylenia niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze. Wprawdzie bowiem skarżąca wskazuje w skardze na fakt pominięcia w postępowaniu drugiej instancji A. T., tj. następcy strony postępowania W. C., nie wiąże jednak bezpośrednio z tym uchybieniem skutków prawnych. Postanowienie organu drugiej instancji wydane zostało z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zarówno z rozdzielnika zaskarżonego postanowienia, jak i zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane m.in. do W. C., tj. osoby co do której już organ pierwszej instancji ustalił, że osoba ta zmarła, a jej następcą prawnym jest A. T., któremu doręczono postanowienie pierwszej instancji zgodnie z przepisami k.p.a. o doręczeniach. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie zostało skierowane ani doręczne A. T.. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono jedną ze stron tego postępowania, tj. A. T. czynnego udziału w postępowaniu rugo instancyjnym. Z akt sprawy nie wynika bowiem również, aby osoby ta została powiadomiona o postępowaniu zażaleniowym (brak dowodów doręczenia zawiadomień, a z treści pisma z dnia 29 kwietnia 2010 r. – k. 6 wynika, że o przesłaniu zażalenia skarżącej organowi drugiej instancji nie powiadamiano stron postępowania). Jak stanowi cytowany wyżej art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Dla uchylenia postanowienia lub decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). W tym stanie rzeczy - mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) – należało uchylić zaskarżone postanowienie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ drugiej instancji obowiązany jest ustalić aktualny na dzień orzekania stan prawny i według niego ustalić m.in. katalog stron postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Dopiero po zrealizowaniu tego obowiązku dopuszczalne będzie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili ponownego orzekania przez organ drugiej instancji. Wypowiadanie się przez Sąd w zaistniałej sytuacji w kwestiach merytorycznych miałoby charakter administrowania i jako takie byłoby niedopuszczalne przy uwzględnieniu dodatkowo okoliczności znacznego upływu czasu od podjęcia rozstrzygnięcia pierwszej instancji i zmian w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).