II SA/Kr 1026/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.H. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19.12.2012r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił na wniosek R. W. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa budynku usługowego na dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. L. w K.". W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w wyniku wniosku inwestora w dniu 3.11.2011r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, z tym, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5.01.2012r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, ze względu na uchybienia, którymi dotknięta była decyzja organu l instancji. Uchybienia polegały na nieprawidłowo wykonanej analizie urbanistyczno-architektonicznej, zwłaszcza w zakresie ustalenia działek "sąsiednich", braku podpisu osoby sporządzającej projekt decyzji, w części historycznej, a także na braku dokumentacji fotograficznej. Wątpliwości Kolegium wzbudził ponadto sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji fontowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 29.05.2012 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została następnie uchylona przez SKO w [...] decyzją z dnia 24.08.2012 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w postępowaniu wyjaśniającym istniejące uchybienia nie pozwalają na utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, w szczególności Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest sporządzona nieprawidłowo w zakresie kontynuacji rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich oraz błędne określenie dostępu do drogi publicznej tj. ul. S. Organ l instancji wskazał, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy powyższe zalecenia Kolegium zostały spełnione, a mianowicie: przeprowadzona została ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o którą został sporządzony nowy skorygowany projekt decyzji, a także skorygowano w zał. Nr 1 do decyzji zapis dotyczący dostępu do drogi publicznej. W rezultacie organ l instancji przyjął, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez R. W.. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji szczegółowo ustosunkował się do podniesionych przez strony w trakcie postępowania uwag i zastrzeżeń. Od powyższej decyzji odwołania złożyli: A. H., W. K., G. B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K.. A. H. w szczególności podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niewystarczające i narusza zasady z kpa. Brak jest wyjaśnienia pobudek, jakimi kierował się organ l instancji przy rozpatrywaniu sprawy, a także z uwagi na brak ustosunkowania się do zgłaszanych przez strony uwag. Zdaniem odwołującej, nie został także spełniony wymóg uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci myjni samochodowej, jak również wątpliwym, jest przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w rozmiarze 36%, przy średniej z obszaru analizowanego wynoszącej 30%. A. H. wskazała również, że w zaskarżonej decyzji planowaną inwestycję określono, jako zabudowę usługową (planowana myjnia, stacja kontroli pojazdów), jednak w analizie nie ma wystarczającego uzasadnienia, że w analizowanym obszarze znajdują się obiekty o podobnej funkcji usługowej. Planowany obiekt będzie uciążliwy dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, a na działce nr [...] i [...] są, co prawda, obiekty o charakterze usługowym, jednakże realizują one całkiem odmienne funkcje usługowe (jest to tymczasowy kiosk oraz fabryka o zupełnie innej funkcji, gabarycie i charakterze). A. H. kwestionowała wyznaczony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie zaledwie 10 %. Ponadto zdaniem odwołującej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem inwestor nie przedłożył stosownych umów z dysponentami poszczególnych mediów. Z kolei W. K. oraz G. B. zakwestionowali ustalony w decyzji wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem odwołujących się, ustalenia organu l instancji w zakresie ochrony przyrody nie uwzględniają mieszkających w tym terenie osób, a człowiek jest najważniejszym ogniwem w przyrodzie i niewątpliwie powinien podlegać ochronie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 maja 2013r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, nr 647 ze zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał na analizę, ponownie opracowaną, zgodnie z zleceniami Kolegium, przez mgr inż. arch. A. U.. - dowód: k. nr [...] wraz z materiałem fotograficznym. Obszar przyjęty do analizy spełnia wymogi z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy. W sporządzonym opracowaniu w sposób szczegółowy scharakteryzowano obszar analizowany. Wskazano w nim, iż teren inwestycji położony jest północnej części miasta, w obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej o dużej intensywności. W obszarze analizowanym występują obok siebie wszystkie rodzaje zabudowy charakterystyczne dla miejskiej urbanistyki. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną z towarzyszącymi obiektami. W opracowaniu szczegółowo wskazano, na których działkach znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz usługowa. Scharakteryzowano również zabudowę usługową z podaniem numeracji działek. Z analizy wynika, że zabudowa usługowa występuje w postaci wydzielonych lokali usługowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych (np. dz. nr [...] i [...]) oraz w formie odrębnych obiektów o funkcji usługowej, jak np. wolnostojące pawilony handlowe na dz. nr [...] oraz zespół obiektów handlowo - usługowych na dz. nr [...]. W świetle powyższego, Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, iż planowana inwestycja o funkcji usługowej będzie stanowiła kontynuację funkcji w terenie analizowanym. Analiza zawiera tabelaryczny wykaz działek w ilości 9, w którym wskazano, jak kształtuje się zabudowa w obszarze analizowanym. Z jego treści wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jako działki sąsiednie wskazano działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Ze względu na treść przepisów § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), organ wskazał na konieczność ustalenia jakimi parametrami architektonicznymi i technicznymi cechuje się zabudowa na przyjętych do porównania działkach (działce) sąsiednich, by możliwe było precyzyjne ustalenie ewentualnych warunków dla nowej zabudowy. Kolegium stwierdziło, iż zarówno działka wskazana jako obszar planowanej zabudowy, jak i działki sąsiednie są dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. L., w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. na wstępie ustawy. Obowiązującą linię nowej zabudowy (nieprzekraczalną) wyznaczono w odległości 4,0 m od krawędzi działki drogowej ul. L. (dz. nr [...] obr. [...]). Linię te wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym - dowód: analiza urbanistyczno - architektoniczna, k. nr [...] oraz załącznik graficzny do analizy. Z opracowania wynika, że linia zabudowy ulicy L. jest bardzo jednoznaczna i wyznaczona przez ciągi budynków w odległości 4-5 m od krawędzi działki drogowej. W tym miejscu należy wskazać, iż na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości do pasa drogowego. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony w wysokości od 30 % do 36 % na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, według którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika aniżeli średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z opracowania ustalony został wskaźnik na poziomie średnim z możliwością powiększenia do współczynnika maksymalnego dla typowej zabudowy w obszarze analizowanym. Odrzucono zaś wskaźnik 45 % znajdujący się na działce [...], położonej wewnątrz kwartału zabudowy pomiędzy ul. L., S., P.. Powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w opracowanej analizie, w której szczegółowo przedstawiono, jak w obszarze analizowanym kształtuje się ten wskaźnik, ze wskazaniem poszczególnych działek - dowód: tabela na str. 210 analizy. Wyliczono średni wskaźnik w obszarze analizowanym, który wynosi 30 %. Maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 45 % - dz. nr [...]. Kolejny parametr, tj. szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 12,4 m, z tolerancją 20 %. Szerokość tę wyznaczono zgodnie z treścią § 6 ust. 1 cyt. na wstępie rozporządzenia i znajduje ono uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, z której wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych poszczególnych budynków wynosi 12, 5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu ustalono na poziomie 9 m z tolerancja +/- 0,5 m. Powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie, w której wskazano jak kształtuje się ten parametr w obszarze analizowanym Ponadto w decyzji zawarto ustalenia dotyczące geometrii dachu budynku, ustalając w oparciu o § 8 rozporządzenia - dach płaski. Z powyższych ustaleń wynika, że planowana zabudowa, zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego i utrzymania dotychczasowych zasad kształtowania architektury w rejonie kontynuuje parametry gabarytowe występujące w obszarze analizowanym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. H., zarzucając, naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 kpa - poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego prowadzonej sprawy - art. 107 § 3 kpa - poprzez pominięcie należytego wyjaśnienia i uzasadnienia dla przyjętych w decyzji rozstrzygnięć - § 1. pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez nieprawidłowości w wyznaczeniu wskaźnika zabudowy. - § 4. oraz § 6. w/w rozporządzenia - poprzez niezgodne z przepisami i stanem faktycznym ustalenia odnośnie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. - art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak dowodów na spełnienie obowiązku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż w zakresie linia zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji z dnia 19.12.2013 r. w ust. 1. a. wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, "rozumianą jako nieprzekraczalna linia zabudowy". W ocenie skarżącej obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy to dwa zupełnie różne pojęcia. Decyzja o warunkach zabudowy winna w sposób jednoznaczny określać wskazane w przepisach parametry. W rozporządzeniu z dnia 26.08.2003 r. w § 4 jest mowa wyraźnie o obowiązującej linii zabudowy i sposobie jej wyznaczania. Taki też powinien być zapis w decyzji, bez własnej interpretacji co do sposobu "rozumienia". W zakresie szerokości elewacji frontowej, wg skarżącej w powołanym wyżej załączniku w ust. 1 c wyznaczono szerokość elewacji frontowej na 12,4 m z tolerancją 20%. Czyli min. 9,92 m. w ocenie skarżącej warunek nie został spełniony skoro szerokość frontu działki nie przekracza 7m. W zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w powołanym wyżej załączniku w ust. 1.b. określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Natomiast w załączniku nr 2, czyli na mapie wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji pomiędzy punktami ABCDEF w zakresie mniejszym niż powierzchnia działki nr [...]. W rozporządzeniu z 26.08.2003 r. w § 1 pkt. 2 dopuszcza się odniesienie powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu, co oznacza, iż w decyzji wznależy jednoznacznie określić jak ma być wyliczony wskaźnik powierzchni zabudowy. Jest to element szczególnie istotny w świetle zawartej w aktach sprawy koncepcji złożonej przez wnioskodawcę. W ocenie skarżącej powierzchnia planowanego obiektu przekracza wskaźniki dopuszczalnej zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń w/w przepisów, w stopniu obligującym sąd do uchylenia tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że sporządzona w sprawie analiza nie jest prawidłowa i nie zawiera należytego uzasadnienia, co do dopuszczonych w niej parametrów planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej (jak również z całych akt administracyjnych) nie wynika, jaka jest szerokość elewacji frontowej działki nr [...], tj. działki na której planowana jest inwestycja. Powyższe skutkuje tym, że nie da się jednoznacznie ocenić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Ponadto w analizie określając parametr szerokości elewacji frontowej, przy obliczaniu średniej, nie wiadomo z jakiego powodu pominięto budynki na działkach nr [...], [...] i [...], uwzględniając jednocześnie obiekty na działkach nr [...] i [...], które choć w obszarze analizowanym, to w przeciwieństwie do działek nr [...], [...] i [...], znajdują się w oddaleniu od działki, na której planowana jest inwestycja. Powyższy sposób doboru działek miał wpływ na błędne ustalenie średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym i w konsekwencji dopuszczenie tego parametru dla planowanego obiektu, w wielkości nie znajdującej uzasadnienia. Wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki również nie może być oceniona jako należycie ustalona i uzasadniona. Obliczając średnią nie wiadomo dlaczego pominięto obiekt znajdujący się na działce nr [...], która znajduje się w obszarze analizowanym, przy ulicy L. i to naprzeciwko działki, gdzie planowana jest inwestycja. Ponadto dopuszczono tę wielkość w wartości o 20% większej niż wyliczona wartość średnia, przy czym bez należytego uzasadnienia. Również obliczając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bez żadnego uzasadnienia, w analizie przyjęto inną liczbę działek, niż przy obliczaniu parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie wiadomo jaka jest średnia tego parametru w obszarze analizowanym i dlaczego wysokość 9m. można wyznaczyć dla planowanego budynku. Z analizy, ani z załącznika tekstowego do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika również, dlaczego dach płaski, będzie dla planowanego budynku odpowiednim w rozumieniu § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać natomiast należy, że w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, nie jest trafny zarzut dotyczący wyznaczenia linii zabudowy. Choć trzeba przyznać, że obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy to pojęcia różne, to jednak określenie obowiązującej liniirozumianej jako nieprzekraczalna, nie może być uznane jako naruszenie przepisów, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z takiego wyznaczenia tego parametru wynika bowiem niewątpliwie,że nowy obiekt nie może być sytuowany bliżej ul. L. niż pozostałe budynki, które się wzdłuż niej znajdują. W tym miejscu dodać jedynie należy, że jak wynika z akt administracyjnych, inwestor planuje budowę w drugiej linii zabudowy. Przeprowadzając ponowną analizę i przeprowadzając ponownie postępowanie, organ winien tę okoliczność uwzględnić, z punktu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych. Kończąc tę część rozważań należy wskazać, iż sporządzona analiza została wykonana wadliwie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Już z tego powodu zachodzą przesłanki do uchylenia tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Nie są to jedyne naruszenia przepisów, które uzasadniają takie rozstrzygnięcie. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie bowiem także wyjaśnienie jaki status prawny ma ul. L.. Akta administracyjne nie dają bowiem żadnych podstaw, że - tak jak przyjęto w analizie i jak uznał organ - jest to droga publiczna. Z raportu z rejestru gruntów (k.226 a.a.) wynika wręcz, że droga ta stanowi współwłasność osób fizycznych i prawnych, co sugerowałoby, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych jest to droga wewnętrzna. Okoliczność ta winna być przez organ wyjaśniona, a w przypadku ustalenia, że ul. L. nie jest drogą publiczną, inwestor celem uzyskania dostępu do drogi publicznej (prawdopodobnie ul. P.) winien uzyskać zgodę na korzystanie z działki drogowej nr [...] od jej współwłaścicieli. Rzeczą organu będzie również określenie prawidłowego kręgu stron postępowania albowiem nie wiadomo, dlaczego za strony przedmiotowego postępowania organ uznał część współwłaścicieli działki nr [...] - sąsiadującej z działką inwestycji - a przeważająca część współwłaścicieli działki nr [...] stroną postępowania nie jest. W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ w ogóle nie dokonywał oceny, jakiemu podmiotowi i dlaczego przymiot strony przyznać, a jakiemu nie. Kończąc rozważania prawne wskazać należy, że nie jest trafny zarzut, dotyczący braku dokumentów wskazujących na prawidłowe uzbrojenie terenu oraz brak kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizowanym. Jak wynika z akt sprawy, dokumenty dotyczące zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu w aktach są, a w obszarze analizowanym występuje funkcja usług. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a., oraz o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.