II SA/Kr 1027/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala W dniu 20 lipca 2010r. A.P.-S. i M.S. wystąpili o udzielenie pozwolenia budowę. W trakcie prowadzonego postępowania organ administracji architektoniczno - budowlanej pismem z dnia 26 lipca 2010r. zawiadomił strony o przedmiocie postępowania oraz o możliwości złożenia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń w określonym terminie. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie wniosła uwag, co do przedmiotu postępowania. Następnie Starosta N. decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołali się Z.L. , K.T. , S.T. , B.P. , M.L. , S.L. i M.W. Wojewoda decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2010r. uchylił ww. decyzję Starosty N. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania, uwzględniając zalecenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody , Starosta N. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji w nieprzekraczalnym terminie do dnia 26 listopada 2010r. Następnie, na wniosek inwestora postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Starosty N. z dnia [...] listopada 2010r. W dniu 29 listopada 2010r. wpłynęło do Starosty pismo Z.L. z informacją o wycofaniu zgody wyrażonej inwestorowi oświadczeniem z dnia 18 marca 2010r. W ślad za pismem .L. inwestorzy poinformowali o zmianie zakresu wniosku o pozwolenie na budowę ww. inwestycji, tj. m.in. zrezygnowali z II etapu inwestycji, czyli budynku Domu Spokojnej Starości oraz placu do nawracania, zmienili ilość i układ miejsc postojowych a także wyłączyli z zakresu inwestycji działkę nr ewid. 1 , a ścianę oddzielenia przeciwpożarowego zaprojektowano wyłącznie na dz. nr ewid. 2 stanowiącej własność inwestora. Ponadto inwestor zwrócił się z wnioskiem o podjęcie ww. postępowania, które zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r., zaś organ zawiadomił strony o przedmiocie postępowania oraz o możliwości złożenia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń w określonym terminie. Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 28, art.33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę złożonego 19 lipca 2010r., a następnie zmienionego pismem z dnia 20 grudnia 2010r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: 1) Budowa budynku usług medycznych w ramach przebudowy, nadbudowy, rozbudowy, adaptacji i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego (przychodnia zdrowia w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej w tym gabinety lekarskie internistyczne oraz stomatologiczne ze wspólną rejestracją i zapleczem oraz niezależną częścią apteczną, zakład rehabilitacyjny oraz sale chirurgii jednego dnia z zapleczem, zakład opiekuńczo - leczniczy dla 20 pacjentów wraz z zapleczem) - po zrealizowaniu zamierzenia budynek wolnostojący, w technologii tradycyjnej murowo-żelbetowej z dachem i ścianami nierozprzestrzeniającymi ognia, z częściowym podpiwniczeniem; 2) Budowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego (na dz. nr ewid. 2), wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi obejmującymi: – przyłącze energetyczne kablem ziemnym od słupa nr [...]; – studnia wiercona z przyłączeni wodociągowym; przyłącze kanalizacji sanitarnej; – zjazd publiczny z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ewid. 3 ); – remont istniejących dwóch zjazdów z drogi wojewódzkiej Nr [...] ; – komunikacja wewnętrzna (droga pożarowa oraz [...] miejsc postojowych w tym 5 szt. dla osób niepełnosprawnych), śmietnik, zieleń urządzona; – ogrodzenie trwałe od strony drogi gminnej ul.[...] na dz. nr ewid. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 11, 12, 13 , w miejscowości W. pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem, dla którego konieczne byłoby sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów, w tym oświadczenia właściwych podmiotów o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej i odbioru ścieków, o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej i dróg lądowych oraz oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Starosta uznał, że projekt budowlany spełnia wymogi stawiane mu przez prawo i został sporządzony przez uprawnionych projektantów, a następnie sprawdzony. Starosta ustalił, że przedmiotowy budynek realizowany jest w terenie przeznaczonym do zainwestowania, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. jako "obszar [...]" - symbolem [...]. Zgodnie z zapisem Uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia 29 października 2007r. tereny oznaczone symbolem [...]- to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zgodnie z § 18 ust. 2 "Jako przeznaczenie podstawowe ustala się funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i projektowaną zabudowę jednorodzinną wraz z wbudowanymi lub wolnostojący obiektami i urządzeniami usługowymi". Zgodnie zaś z wyjaśnieniem Wójta Gminy N. zawartym w piśmie z dnia 14 grudnia 2010r. "Powyższy zapis oznacza, że obiekty usługowe wolnostojące są przewidziane planem jako jedna z form zagospodarowania terenu w ramach przeznaczenia podstawowego, a nie przeznaczenia dopuszczalnego". Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod pojęciem usług zdefiniowano "usługi realizowane ze środków niepublicznych i publicznych w szczególności [...] niepubliczne i publiczne obiekty ochrony zdrowia". Zdaniem Starosty zapisy planu zagospodarowania oraz przedłożona interpretacja ustaleń planu dla terenów o symbolu MU, umożliwiała lokalizację zabudowy usługowej niezwiązanej z funkcją mieszkaniową mieszczącą się w ramach przeznaczenia podstawowego dla terenów MU. W ocenie Starosty rozwiązania projektowe nie naruszały ustaleń planu. Przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budowa budynku usług medycznych o pow. zabudowy 640,31 m2 (wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie 10,4%) i wskaźniku projektowanej powierzchni biologicznie czynnej 43% (według ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 40% terenu inwestycji). Dlatego nieruchomości objęte projektowaną inwestycją mogą być zagospodarowane w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Zgodność przedmiotowego zamierzenia budowlanego z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdził dodatkowo również Wójt Gminy N. , a więc w związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, Starosta udzielił wnioskowanego pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wnieśli Z.L. , K.T. , S.T. B.P. , M.L. , S.L. i M.W. . Odwołujący się podnieśli, że: 1) projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) w projekcie parkingu nie uwzględniono odprowadzenia wód opadowych; 3) projektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego doprowadzi do zawilgocenia sąsiedniego budynku oraz ograniczy możliwości inwestycyjne na sąsiedniej działce; 4) niewłaściwie zbadano kwestie zacieniania istniejących budynków przez nowy budynek; Ponadto odwołujący się wyrazili wątpliwości, co do zachowania przez projektanta dyrektywy § 271 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że działki nr 4, 5, 6, 7, 8 , 9, 10. 11, 12 i 13 w W. , objęte inwestycją, znajdują się w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, zatem funkcja planowanej inwestycji jest zgodna z tym planem. Wojewoda stwierdził też, że wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zabudowy terenu, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość budynku, geometria i pokrycie dachu są zgodne z postanowieniami miejscowego planu, a projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Wojewoda nie dostrzegł nieprawidłowości w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego, który posiada niezbędne uzgodnienia i opinie w tym: pozwolenie wodnoprawne na wykonanie studni wierconej i pobór z niej wody oraz operat wodnoprawny, oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki budowlanej z drogą publiczną, zgodę zarządcy drogi na remont istniejących dwóch zjazdów z drogi wojewódzkiej, zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej, uzgodnienie projektu zjazdu z drogi gminnej, ekspertyzę geotechniczną, warunki przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, warunki przyłączenia do sieci energii elektrycznej, opinię sanitarną, uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektoratem Sanitarnym w N. i uzgodnienie projektu zagospodarowania działki z Powiatowym Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w N. Wojewoda odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za niezasadne i przedstawiając uzasadnienie swojego stanowiska. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Wojewody wniosła K.T. Skarżąca zarzuciła niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami regulującymi usytuowanie obiektów budowlanych. Ponadto skarżąca podniosła, że organy udzielające pozwolenia na budowę nie wzięły pod uwagę obiektów sąsiadujących z planowaną inwestycją, a także nierozpatrzenie przez Wojewodę wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na rozprawie w dniu 28 października 2011r. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik M.S. wniósł o oddalenie skargi, ponieważ w jego ocenie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Znajduje to potwierdzenie w art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W kontrolowanym postępowaniu inwestorzy wnioskowali o wydanie pozwolenia na budowę budynku usług medycznych oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi. Ponieważ budowle te nie zostały wymieniony w art. 29-31 Prawa budowlanego, to stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy rozpoczęcie robót budowlanych przy tej inwestycji może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa. Bardzo istotną kwestią rozstrzyganą w kontrolowanym postępowaniu była zgodność ww. zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Działki, na których ma być zlokalizowana inwestycja, znajdują się na terenie oznaczonym w tym planie jako "obszar [...]". Skarżąca podniosła, że zostało wydane pozwolenia na budowę dla zamierzenia sprzecznego z postanowieniami miejscowego planu. Jednakże w ocenie Sądu ten zarzut nie jest zasadny, ponieważ organy prawidłowo zinterpretowały odpowiednie przepisy miejscowego planu. Powołanie się na treść pisma Wójta Gminy N. z dnia 14 grudnia 2010r. nie ma żadnego znaczenia, gdyż w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę to do organu architektoniczno – budowlanego należy ocena zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sad podziela ocenę dokonaną przez organy w przedmiotowej sprawie, uznając, że przedmiotowa inwestycja i jej funkcja medyczna nie jest sprzeczna z przewidzianą w miejscowym planie dla tego obszaru funkcją mieszkaniową obejmującą istniejącą i projektowaną zabudowę jednorodzinną wraz z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami i urządzeniami usługowymi. Także zarzut dotyczący naruszenia § 7 ust. 4a miejscowego planu nie jest zasadny, ponieważ wysokość, kształt dachu oraz powierzchnia zabudowy projektowanego budynku są zgodne z § 18 ust. 4 miejscowego planu. Przepis ten precyzuje, jakie parametry powinny posiadać obiekty budowlane, by mogły być uznane za zgodne z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz wpisujące się w zasady kształtowania nowej zabudowy ustanowione w miejscowym planie. Spełnienie wymagań z § 18 ust. 4 miejscowego planu prowadzi zaś do zgodności z § 7 planu, co trafnie wskazał również organ odwoławczy. Podsumowując, należy stwierdzić, że inwestor w kontrolowanym postępowaniu spełnił wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast odnośnie wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skarżąca zakwestionowała usytuowanie i rozmiary planowanego parkingu, oraz usytuowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Odnośnie tych zarzutów należy zgodzić się z organem odwoławczym, że projekt miejsc postojowych w projekcie zagospodarowania działki jest zgodny z § 18 i 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zakresie odległości miejsc postojowych od zabudowy i granic działki budowlanej. Z kolei ściana oddzielenia pożarowego jest zaprojektowana zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia, a takie jej usytuowanie było konieczne, ponieważ budynek skarżącej został zbudowany w granicy działki bez odpowiedniej ściany przeciwpożarowej. Skarżąca nie przedłożyła też żadnych dowodów na to, że projektowana ściana oddzielenia pożarowego może stanowić zagrożenie dla istniejącego budynku, zaś w projekcie budowlanym znajduje się ekspertyza techniczna, w której jest mowa, że "projektowana dobudowa w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku nie spowoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowania tego obiektu ani nie spowoduje obniżenia przydatności do użytkowania". Ponadto jak wynika z projektu zagospodarowania działki oraz zdjęcia (k.[...] akt adm. ) budynek nr [...] (za gospodarczym drewnianym budynkiem skarżącej ) posiada ścianę oddzielenia p –pożarowego, jego ściany zostały określone przez projektanta jako murowane ("MUR"), a rozwiązania projektowe przedstawione na projekcie zagospodarowania działki zostały pozytywnie uzgodnione przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że przedmiotowy projekt budowlany jest niekompletny, ponieważ nie odnosi się do kwestii odprowadzania wody z parkingu. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają uregulowań dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych z powierzchni parkingów. Ponadto odrębne opracowanie pozwolenia na budowę dla odwodnienia parkingu nie świadczy o niekompletności projektu budowlanego ocenianego w kontrolowanym postępowaniu. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na nierozpatrzenie przez Wojewodę całości odwołania. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że organ odwoławczy przytoczył zarzuty podniesione w odwołaniu, a następnie ustosunkował się do każdego z nich. W ocenie Sądu organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu inwestor spełnił wymogi konieczne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, to organy, stosownie do przytoczonego wyżej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmowa naruszałaby prawo inwestora do zabudowy swojej działki. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.