II SA/Kr 1028/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. M. i G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i G. M. dotyczącego pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...], którym poinformowano M. M., G. M. i T. K. w trybie art. 238 kpa o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r. otrzymał pismo - wniosek M. M., G. M. i T. K. z dnia [...] r., w którym zwrócono się o "...interwencję w związku z zagrożeniem, jakie sprowadza niewłaściwym nasypem na nas J. Z. właściciel działki nr [...] w [...]". W dniu [...] r. PINB zawiadomił w trybie art. 85 § 1 kpa wnoszących pismo o wyznaczeniu na dzień [...] r. kontroli budowy na dz. [...] w [...], własności J. Z. W trakcie kontroli dokonano ustaleń w zakresie stanu faktycznego i odebrano od inwestora oświadczenie, zgodnie z którym zobowiązał się on do przywrócenia stanu poprzedniego. Następnie pismem z dnia [...] r. znak: [...] poinformowano wnoszących w trybie art. 238 kpa o przebiegu kontroli budowy, zobowiązaniu inwestora do doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego, oraz zobowiązaniu kierownika budowy do osobistego stawienia się w siedzibie organu w terminie siedmiu dni od dnia kontroli w celu złożenia wyjaśnień. Od pisma powyższego odwołanie wnieśli M. i G. M. zarzucając, iż nawiezienie przez J. Z. na swoją posesję ziemi, gruzu i odpadów spowodowało naruszenie ich prawa własności, zniszczenie punktów granicznych oraz drzewostanu, uszkodzenie źródła wody pitnej i zepchniecie ziemi na ich działkę, odsłonięcie budynku stanowiącego ich własność poniżej fundamentu. Zarzucili, że decyzja jest niesprawiedliwa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie, czy wniesienie odwołania jest dopuszczalne i czy zostało ono wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Przepis art. 127 kpa stanowi, iż: "Od decyzji wydanej w pierwszej Instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z powyższego wynika, iż odwołanie służy wyłącznie od decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja, jako władczy akt organu administracji publicznej, winna zawierać : oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W niniejszej sprawie organ l instancji wydał pismo, stanowiące odpowiedź na pismo M. M., G. M. i T. K. z dnia [...]. Pismo to ma charakter informacyjny i nie może być uznane za decyzję. Żaden przepis kpa ani jakikolwiek inny przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia pisma w drodze samoistnego odwołania, bowiem w obecnym stanie faktyczno-prawnym wydanie w/w pisma PINB należy uznać za czynność materialno - techniczną. Ponadto jak wynika z pisma przekazującego "odwołanie" PINB prowadzi postępowanie w niniejszej sprawie pod sygnaturą [...], a zatem zakończy się ono wydaniem merytorycznej decyzji - zgodnie z przepisami kpa. W takim stanie rzeczy odwołanie jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpoznane. Organ wskazał na utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym na wyrok NSA w Warszawie w wyroku z dnia 16.11.2000r. sygn. akt V SA 235/00 (LEX nr 81351), w którym Sąd stwierdził, iż "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną...". Ponadto organ podał, że niemożliwym jest badanie zasadności zarzutów związanych z meritum sprawy prowadzonej przez PINB z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowań administracyjnych wyrażoną w art. 15 kpa. Ingerowanie organu nadrzędnego w tok trwającego przed organem l instancji postępowania administracyjnego i wpływanie na jego merytoryczny przebieg, jest niedopuszczalne. Ingerencja taka prowadziłaby bowiem do rażącego naruszenia prawa administracyjnego. Zgodnie z przepisami kpa ingerencja organu nadrzędnego w trwające w organie l instancji postępowanie administracyjne, ogranicza się do czynności, o których mowa w art. 37 kpa, tj. terminowości załatwienia sprawy. Ponieważ stwierdzono, że brak jest aktu prawnego - decyzji, wobec której mogłoby się toczyć postępowanie odwoławcze, mając na uwadze przepis art. 134 kpa, stwierdzono w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i G. M., zarzucając, że pismo skarżących zostało błędnie potraktowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazali, że nie było to odwołanie od pisma informacyjnego z dnia [...] r. skierowanego do nich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] tylko od wskazanych w tym piśmie władczych rozstrzygnięć organu nadzoru zobowiązujących inwestora do podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia jego działki do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treści a przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić. Zarówno zarzuty skargi jak i stanowisko wyrażone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie wskazują, iż skarżący kwestionują pod względem merytorycznym polecenia i czynności dokonane przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli. Skarżący wnosząc odwołanie od pisma organu oczekiwali, że organ odwoławczy zbada poprawność czynności dokonanych w trakcie oględzin przez organ pierwszej instancji. Z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., od którego skarżący wnieśli odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że miało ono na celu wyłącznie poinformowanie skarżących o czynnościach polegających na przeprowadzeniu kontroli budowy wywołanej pismem skarżących z dnia [...] r. skierowanym do organu, oraz przebiegu tej kontroli i poczynionych w jej trakcie ustaleniach. Pismo to było informacją, która nie stanowi decyzji administracyjnej. Z jego treści wynikało nadto, że w sprawie organ podjął dalsze czynności, polegające na zobowiązaniu inwestora do zawiadomienia kierownika budowy o obowiązku stawienia się w siedzibie organu w celu złożenia stosownych wyjaśnień. Uznanie przejawu woli organu administracyjnego za decyzję administracyjną uzależnione jest od istnienia jego szczególnych a koniecznych cech. Decyzja administracyjna jako akt procesowy odróżnia się od innych form procesowych działania organu. Powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Jak wskazał SN w uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5. 02. 1988 r. III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, nr 3, póz. 59), podstawą do uznania czynności organu administracji za decyzję administracyjną jest istnienie następujących cech : 1. przejawu woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, 2. wyraźnego wskazania podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, 3. rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Procesowe pojęcie decyzji administracyjnej należy rozpatrywać w oparciu o przepis art. 104 kpa w związku z art. 107 kpa, co implikuje konieczność zaistnienia niezbędnych składników przejawu woli organu administracji publicznej jako decyzji administracyjnej, na co słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Najistotniejszym z tych składników jest osnowa, czyli część zawierająca rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Treścią decyzji jest więc "rozstrzygnięcie co do istoty sprawy", przy czym nie forma decyduje o tym, że skierowane do strony przez organ pismo jest decyzją administracyjną, lecz istnienie elementu, bez którego taka decyzja nie istnieje - koniecznego elementu decyzji jaki stanowi jej osnowa. O uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść, a nie użycie przez organ tej czy innej nazwy ( por. J. Borkowski w : KPA Komentarz, 8 wyd. wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, kom. do art. 104 i 107 kpa). Decyzja odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego w całości lub w części, a nie do niektórych tylko czynności postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie prowadzonych przez uczestnika robót budowlanych, w szczególności ziemnych, organ, który skierował do skarżących pismo z dnia [...] r. dokonywał dalszych czynności : [...] r., przesłuchał kierownika budowy, [...] r. na skutek informacji skarżących skierowanej osobiście w tym dniu do organu przeprowadził kolejną kontrolę budowy. Z pisma organu l instancji przekazującego odwołanie skarżących do organu odwoławczego (k. [...] akt adm.) wynika wyraźnie, że postępowanie w sprawie prac ziemnych prowadzonych J. Z. w związku z wykonywanym remontem budynku mieszkalnego toczyło się także po skierowaniu do skarżących pisma, od którego wnieśli odwołanie. Wynika z tego, że pismo organu z dnia [...] r. nie stanowiło decyzji rozstrzygającej sprawę zapoczątkowaną niewątpliwie pismem skarżących oraz T. K. z dnia [...] r. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że nie zawierało ono i nie mogło zawierać rozstrzygnięcia sprawy, skoro toczyło się cały czas postępowanie przed organem l instancji. Pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej także i z tej przyczyny, że dotyczyło i odnosiło się tylko do jednej z czynności postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że oznaczenie przez organ podstawy prawnej spornego pisma jako odpowiedzi na skargę udzielonej w trybie art. 238 kpa jest błędne. Przepis powyższy stanowi bowiem podstawę do działania organu w formie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie odpowiedzi na skargę złożoną w trybie art. 227 kpa. Przedmiotem określonej w tym przepisie skargi jest jednak zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Zakwalifikowanie pisma skarżących z dnia [...] r. jako skargi z art. 227 kpa było błędne. Skarga uregulowana tym przepisem jest środkiem obrony i ochrony tych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powyższe naruszenie prawa procesowego nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro niezależnie od niego kwestionowanym przez skarżących postanowieniem organ zasadnie uznał niedopuszczalność odwołania. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego też na jego podstawie orzeczono jak w sentencji.