II SA/Kr 1028/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 kwietnia 2009r., nr [...] przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz skarżących M. W. i S. W. kwotę 500 zł ( pięćset zlotach ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2001r., na podstawie art. 48 i art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 52 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 1 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w związku z art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał M. W. i S. W. dokonać rozbiórki wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach zewnętrznych 4,65 m x 4,40 m, ogrodzenia trwałego wzdłuż drogi powiatowej na odcinku 40 mb oraz zjazdu z drogi powiatowej w miejscowości B. na działce nr "1". Organ I instancji w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia podał, że w wyniku przeprowadzenia wizji lokalnej w dniu 29.05.2001r. na działce nr "1" w miejscowości B. stwierdził wykonanie: 1. budynku letniskowego o wymiarach zewnętrznych 4,65 m x 4,40 m (konstrukcja drewniana, dach dwuspadowy o pokryciu z papy, obiekt posadowiony na bloczkach betonowych), 2. ogrodzenia trwałego z siatki ocynkowanej, na słupkach stalowych z podmurówką betonowa na odcinku 40 m o przebiegu wzdłuż drogi powiatowej nr [...] B., 3. zjazd z drogi powiatowej do działki nr "1" o szerokości 3,4 m z rur betonowych o średnicy 30 cm. Na podstawie złożonego oświadczenia M. W. i S. W. budynek letniskowy został wybudowany 31.05.2000r. i od tego czasu jest użytkowany, natomiast ogrodzenie wzdłuż drogi powiatowej oraz zjazd wykonano w miesiącu lipcu 2000r. Na ten zakres robót budowlanych inwestorzy nie mieli pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Ustalono także, iż zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. - obowiązującym w okresie inwestycji - działka nr "1" zlokalizowana w B. znajdowała się w terenach upraw polowych i ogrodniczych o symbolu C 60 RP. Z zapisy tego planu wynika, że są to "tereny chronione przed zabudowa i przeznaczeniem na cele nierolnicze, obowiązuje bezwzględny zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych na niezabudowanych działkach (dotyczy również budynków związanych z produkcja rolną)." W konsekwencji uwzględniając, iż inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę budynku letniskowego, oraz zjazdu z drogi powiatowej, a także nie dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia, organ I instancji zastosował art. 48 prawa budowlanego Decyzje organu I instancji zaskarżyli M. W. i S. W. podnosząc, iż nie wiedzieli, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. nie mogli realizować na swojej działce kwestionowanych przez organ administracyjny zamierzeń inwestycyjnych. Tym bardziej nie zdawali sobie sprawy z tego, iż taki mały domek letniskowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślili też, że wykonane ogrodzenie oraz zjazd z drogi (stary załamał się i znajduje się na zakręcie) są wykonane prawidłowo i nie stwarzają niebezpieczeństwa (opinia Powiatowego Zarządu Dróg). Działka i domek są zadbane i nie są przeszkodą dla użytkowników sąsiednich pól. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2009r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 oraz art.30 ust.1 1 pkt 3, art.48, art.49b oraz art.52 i art.103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji. Nie budził on zresztą żadnych zastrzeżeń po stronie samych odwołujących się. Uznał także, że prawidłowo ustalono stan prawny i go zastosowano. W szczególności w związku z treścią art. 48 i art. 49b ustawy prawo budowlane nie jest możliwe dokonanie legalizacji przedmiotowego budynku i budowli bowiem zostały one wykonane w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K.. Skargę na powyższą decyzję w dniu 20 maja 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. W. i S. W.. Skarżący zarzucili naruszenie art.28, art.29 ust.1 pkt 2, art.48, art.49 i art.49b Prawa budowlanego z 1994r. oraz art.7 i art.77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż organ odwoławczy błędnie zastosował art.48 i art.49b prawa budowlanego, gdyż wykonane przez nich obiekty budowlane są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą z 31.05.2007r. wprowadzono zmiany w planie zagospodarowani przestrzennego polegające m.in. na wyznaczeniu dla nieruchomości skarżących (działka nr "1") przeznaczenia terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej i nieuciążliwej działalności gospodarczej (§ 6 pkt 3-MNr 53). Jednocześnie w § 17 ust.3 obowiązującego planu zapisano, iż dopuszcza się bezterminowo zachowanie istniejącej zabudowy o funkcjach nie wyszczególnionych w § 17 ust.1 i 2 oraz utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania nie kolidującego z podstawowym przeznaczeniem terenów i nie powodującego naruszenia interesów osób trzecich. Nie uwzględnienie aktualnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przez organ odwoławczy sprawie, że naruszył on tym samym art.7 i 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli również, że naruszenie art.28 i 29 prawa budowlanego nastąpiło poprzez przyjęcie, że znajdujący się na ich działce obiekt jest budynkiem letniskowym, którego budowa wymaga pozwolenia, a nie altaną wymagającą jedynie zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o pow. zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powierzchnia zabudowy znajdującego się na działce "1" obiektu nie przekracza 21 m2. Nadto "obiektu wzniesionego przez skarżących nie można zaklasyfikować jako budynku, bowiem nie posiada on fundamentów, został on umieszczony na położonych na gruncie bloczkach betonowych, a co za tym idzie nie jest trwale związany z gruntem. W tym wypadku zasadne będzie posłużenie się definicją słownikowa altany, która określa się jako niewielką budowlę ogrodową, o lekkiej konstrukcji, służąca do wypoczynku przed skwarem i deszczem. W taki też sposób skarżący traktują obiekt budowlany, odpoczywając w nim w trakcie przerw w pracach polowych (skarżących uprawiają na działce warzywa), pracach w ogrodzie i sadzie oraz chroniąc się przed opadami albo nadmiernym słońcem." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę - uznaniu Sądu pozostawił rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli zaś Sąd nie dopatrzy się niezgodności decyzji lub postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującymi prawa materialnego bądź procesowego, to skargę oddala na zasadzie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., odnosząc do rozpoznawanej sprawy uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji wydanej w II instancji w dniu 10 kwietnia 2009r., w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślić należy, iż decyzja ta wydana zostało po prawie 8 latach od wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Tak długa, niczym nie usprawiedliwiona, zwłoka w rozpatrzeniu odwołania przez organ II instancji wymaga napiętnowania, a takie postępowanie organu administracyjnego jest wysoce naganne. Odnośnie merytorycznych zarzutów skargi podzielić należy stanowisko, iż w trakcie rozpatrywania odwołania (od 10.08.2001 do 10.04.2009r.) zmienił się stan prawny mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ administracyjny (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej) jest zobowiązany uwzględniać stan prawny i faktyczny sprawy z momentu orzekania. W przedmiotowej sprawie winien to być stan prawny i faktyczny na dzień 10.04.2008r. Niestety organ II Instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, jaki nastąpił w czasie trwającego latami postępowania odwoławczego, w żaden sposób nie odniósł się nawet do tej okoliczności, a jedynie dokonał kontroli prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji (ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez ten organ). Zgodnie z obowiązującym na dzień orzekania przez organ II instancji brzmieniem art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że budowa taka: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem Natomiast zgodnie z art. 49b prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli jednak budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego istotnym, dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleniem, jest stwierdzenie, czy obszar, na którym zrealizowano inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy inwestycja jest zgodna z jego ustaleniami. Otóż Rada Miejska K. uchwałą z dnia 17.02.2005r., nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) zatwierdziła plan zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Następnie uchwałą z dnia 31.05.2007r., nr [...] wprowadzone zostały zmiany w tym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy winny zatem zażądać aktualnego zaświadczenia Burmistrza Miasta K. stwierdzającego zgodność (albo brak zgodności) budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić zatem należy zarzut skarżących naruszenia art.7,art.77, art.80 i art.107 §3 k.p.a. Ustalenia w tej mierze mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (mogą np. doprowadzić do ewentualnej legalizacji budowy). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącej dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prawnego. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy są jasne i zostały prawidłowo ustalone. W tym kontekście zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.28 i art.29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego nie znajdują uzasadnienia, a w konsekwencji nie podlegają uwzględnieniu. W szczególności nie ma tej sprawie zastosowania art.29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, a wzniesiony obiekt wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. Nie wątpliwie nie jest to bowiem wiata, altana lub przydomowa oranżeria (ogród zimowy) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Nie sposób także przyjąć, iż jest to wolno stojący parterowy budynek gospodarczy. Podkreślić należy, iż z protokołu oględzin z dnia 29.05.2001r. wynika, że pow. zabudowy obiektu wynosi (2m + 4,65m) x 4,4m = 29,26 m2. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na przedmiot i treść zaskarżonej decyzji zastosowano art.152 p.p.s.a. i orzeczono o jej nie wykonywaniu. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.).