II SA/Kr 1028/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącze wody, kanalizacji sanitarnej, opadowej, gazu, c.o., c.w.u., kabla niskiego napięcia na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] oraz wjazdem z działki nr [...] obr.[...] w K, ". W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wymienił następnie uzyskane w toku postępowania opinie oraz stwierdził, iż w jego wyniku ustalono, że wypełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Od tej decyzji odwołał się M.W. podnosząc, że ustalona wysokość do kalenicy dachu na poziomie od 16 do 17 metrów nie została ustalona zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. Do ustalenia wysokości budynku przyjęto bowiem wysokość budynków znajdujących się najdalej w analizowanym obszarze, całkowicie pomijając obiekty znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie, których wysokość nie przekracza 10 metrów. W dniu 14 marca 2012 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) odwołanie złożył także D.N. . Rozpoznając odwołanie M.W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 23 marca 2007 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że badanie przedmiotowej analizy, a następnie kwestionowanej decyzji wykazuje, że są one prawidłowe i odpowiadają wskazanym powyżej zasadom ich sporządzenia. Sporządzona w sprawie analiza zawiera obszerne wyjaśnienie przyczyn, dla których zdecydowano się ustalić wskazany parametr w wysokości innej, niż występującej na działkach sąsiednich. W sposób wyczerpujący opisano cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W właściwy sposób wyznaczono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. W sposób dostatecznie precyzyjny i konkretny ustalono także takie parametry jak: wskaźnik powierzchni zabudowy - na poziomie od 25 do 37%, szerokość elewacji frontowej na poziomie od 34 m z tolerancją do 20%, maksymalną wysokość elewacji frontowej na poziomie od 16 m do 17 m. Kolegium uznało, iż organ I Instancji w niniejszej sprawie wypełnił w sposób szczegółowy wszystkie ciążące na nim obowiązki, w sytuacji orzekania o warunkach zabudowy, gdy brak jest dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec faktu, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało sporną decyzję za zgodną z prawem. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.W. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że dla zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości kalenicy dachu na poziomie od 16 do 17 metrów jako dostosowującej się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. obligującego organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w postepowaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Organy administracji prowadzące postępowanie związane są rygorami procedury administracyjnej, które określają obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło, iż odwołanie od decyzji organu I instancji złożył, poza M.W. , także D.N. Z akt sprawy wynika, że od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. wniesiono dwa odwołania. W dniu 20 lutego 2012 r. odwołanie wniósł M.W. , natomiast w dniu 14 marca 2012 r. odwołanie złożył D.N. . Odwołanie to przekazane zostało organowi odwoławczemu wraz z pismem przewodnim z 19 marca 2012 r. a na dzienniki podawczy tego organu wpłynęło 23 marca 2012 r. tj. 12 dni przed wydaniem decyzji II instancyjnej. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do zarzutów podniesionych przez D.N , ani też nie wskazało, iż jego odwołanie zostało w jakikolwiek sposób rozpoznane. Zaznaczyć przy tym należy, że z akt sprawy wynika, iż D.N. jest uczestnikiem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a decyzja organu I instancji została mu doręczona w dniu 29 lutego 2012 r. Rozpoznanie przez Kolegium tylko jednego odwołania oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony obowiązek łącznego rozpoznania odwołań stron, czym naruszono art. 138 k.p.a. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego, określoną w art. 138 § 1 k.p.a., jest bowiem to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Wydanie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w sytuacji z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, spowodowało zakończenie postępowania odwoławczego, a w konsekwencji wyłączenie możliwości rozpoznania drugiego względnie innych odwołań. Podkreślić w tym miejscu należy, że strona nie może zostać pozbawiona wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią zarzutów. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Podkreślić należy także, że konsekwencją rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest odwołanie powinno być wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do podmiotu, który złożył odwołanie i co do którego wydano rozstrzygnięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie rozpoznanie przez Kolegium odwołania D.N. spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie powyższej wady formalnej postępowania administracyjnego zwalnia obecnie sąd od merytorycznej oceny prawidłowości decyzji z dnia 3 kwietnia 2012 r. W konsekwencji, z uwagi na naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozpatrzenie odwołań wszystkich stron i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a.