II SA/Kr 1028/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania na wniosek S. S. i M. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta wydanej dnia 7 lipca 1999 r., nr [...] orzekającej: - w punkcie I o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 1 grudnia 1997 r., nr [...] orzekającej o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0260 ha obręb [...] na rzecz S. K. w 1/3 części, M. K. w 1/3 części i S. S. w 1/2 części oraz o zobowiązaniu właścicieli do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania, - w punkcie II o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0260 ha obręb [...] na rzecz sądownie ustalonych spadkobierców poprzedniego właściciela W. K.. W uzasadnieniu organ podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 października 1999 r., sygn. [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., nr [...]. Decyzja Kolegium jest ostateczna. Nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Skoro decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r. - której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności - została zaskarżona poprzez wniesienie od niej odwołania, to należy uznać, że decyzja ta nie funkcjonuje już samodzielnie w obrocie prawnym. Decyzją ostateczną jest w tej sytuacji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 października 1999 r., która jako akt ostatecznie rozstrzygający sprawę objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, może podlegać kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podał, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Przy czym nie jest tak, że decyzja pierwszoinstancyjna nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. W przedmiotowej sprawie S. S. i M. K. wniosły jednak odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 4 października 1999 r. sygn. [...]. Zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2015 r. Kolegium powiadomiło o wszczęciu na ten wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy S. S. i M. K. podniosły, że ww. postanowienie "jest obarczone wadami i narusza szereg przepisów postępowania administracyjnego i jako takie nie powinno funkcjonować w obiegu prawnym, zatem powinno podlegać uchyleniu, zaś w konsekwencji powinno zostać podjęte przez SKO w [...] postępowanie również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., znak: [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. art. 61a kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wyjaśniło, że wniosek S. S. i M. K. o stwierdzenie nieważności obejmował dwie decyzje: decyzję pierwszoinstancyjną i decyzję drugoinstancyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 października 1999 r. Wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 7.07.1999 r nr [...] nie mógł stać się "samodzielnym" przedmiotem takiego postępowania. Decyzja drugoinstancyjna jest aktem prawnym ostatecznie rozstrzygającym i ona podlega weryfikacji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Siłą rzeczy, przedmiotem weryfikacji zostaje objęta wcześniejsza decyzja organu I instancji. Kolegium wszczęło nadzwyczajne postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji Kolegium z dnia 4 października 1999 r. o czym powiadomiło strony postępowania odrębnym pismem z daty 16 lutego 2015 r. W dniu 31 marca 2015 r. Kolegium wydało decyzję kończącą postępowanie w tej sprawie. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. S. S. i M. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2015 r., domagając się uchylenia postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 30 marca 2015 r., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez ich niewłaściwą wykładnię i odmowę zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r. znak: [...] z rażącym naruszeniem prawa, - art. 61a kpa poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., znak: [...], - art. 156 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., znak: [...], - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. wybiórcze i niedokładne zbadanie stanu sprawy oraz sposobu procedowania organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co świadczy o braku wnikliwego zbadania materiału zgromadzonego w sprawie i braku przeprowadzenia we właściwy sposób kontroli nadzorczej zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji oznacza prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, - art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia 4 października 1999 r., jak również okoliczności jakie miały miejsce po wydaniu decyzji. Skarżące wskazały na czym, ich zdaniem, polega wydanie decyzji Prezydenta Miasta oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych (k.35) skarżące pismem z dnia 28.10.2014 r. (prezentata organu 6.11.2014 r.) złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji wydanych w tej samej sprawie – o uchyleniu decyzji orzekającej o zwrocie działki i o odmowie zwrotu działki, wydanych po wznowieniu postępowania: 1) organu I instancji - Prezydenta Miasta wydanej dnia 7 lipca 1999 r., nr [...], 2) organu II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 października 1999 r., sygn. [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., nr [...]. Wnioskowi temu nadano odrębny bieg w zakresie punktu pierwszego i punktu drugiego. SKO w [...] wszczęło nadzwyczajne postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji SKO z dnia 4.10.1999 r., a w dniu 24.06.2015 r. (czyli w dniu wydania zaskarżonego postanowienia) wydało decyzję kończącą postępowanie w tej sprawie. Wobec powyższego niedopuszczalne by było wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Stosownie do treści art.61 a k.p.a., jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, między innymi, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Sytuacja taka zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegający na ich niewłaściwej wykładni, w sytuacji gdy została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r. znak: [...] z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organy, wydając rozstrzygnięcie formalne o odmowie wszczęcia postępowania, nie stosowały tego przepisu. Z tego samego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art.156 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 1999 r., znak: [...]. Rozważania te mogły być bowiem poczynione dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 61a kpa poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, skoro właśnie na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. To samo odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. wybiórcze i niedokładne zbadanie stanu sprawy oraz sposobu procedowania organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co świadczy o braku wnikliwego zbadania materiału zgromadzonego w sprawie i braku przeprowadzenia we właściwy sposób kontroli nadzorczej zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji oznacza prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. Organ nie mógł procedować w sposób oczekiwany przez skarżące, skoro odmówił wszczęcia postępowania. Błędny jest także zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie był stosowany przez organ. Orzecznictwo i poglądy doktryny przywołane w skardze są nieadekwatne do rozpoznawanej sprawy, jako dotyczące powinności organu po wszczęciu postepowania nieważnościowego. Nieprawidłowy jest również wniosek skargi w zakresie żądania podjęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) nie przewidują takiego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.