II SA/Kr 1028/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 czerwca 2024 r., znak SKO.ZP/415/214/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz M. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 17/ICP/2023 działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. Sp.z.o.o. z siedzibą w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z instalacją elektrotechniczną oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości D., gmina Z.. Od tej decyzji odwołanie wnieśli B. D., K. C., A. G., D. B., P. Z., H. Z., D. N., J. G., D. G., M. B., M. G., M.-W. - B., W. N., G. G., H. B., U. S., Z. Z., B. D. - B., M. D. oraz M. N.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. nr SKO.ZP/415/214/2024 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z cytowanego wyżej przepisu wynika, że interes prawny winien być oparty na przepisach prawa materialnego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym nie uwzględnia się osób na prawach strony w myśl art. 28 K.p.a., które co prawda twierdzą, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, pomimo tego, że faktycznie postępowanie to nie wpływa na ich prawa ani obowiązki wypływające z norm prawa materialnego. Według poglądu doktryny prawa stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku podmiotowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (por. co do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym - Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1999 r. str. 127 i nast. oraz przywołane orzeczenia NSA z 30 listopada 1993r. sygn. akt: II SA 1783/93 - nie publ., z 7 lutego 1986r. sygn. akt: II SA 2247/85 - nie publ.). Wskazania wymaga, że w poprzednim stanie prawnym (tj. do 10 lipca 2003 r.), a więc gdy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalane były na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139), ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą, w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, stronami postępowania byli właściciele oraz użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 5 sędziów z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt: VI SA 13/95 - publ. ONSA 1995/4/154, w której Sąd wskazał, że "stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek". Tak samo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 04 grudnia 1995 r. sygn. akt: VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54. Z kolei w wyroku z dnia 19 grudnia 2005 sygn. akt: IISA/Bk 901/2005 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził: "Do kręgu stron postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (publ. Lex Polonica 1247809). Jak stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. póz. 977) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 1 o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Kolegium dokonało analizy kręgu podmiotów, które wniosły odwołanie w kontekście lokalizacji Ich nieruchomości w sąsiedztwie terenu inwestycji. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, za wyrokiem WSA w Opolu z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt: l SA/Op 92/24, że w "postępowaniu (o ustalenie inwestycji celu publicznego) zagadnienie interesu prawnego, warunkującego status strony podlega szczególnemu uregulowaniu, wynikającemu z art. 53 ustawy. Nie wyłącza to zastosowania art. 28 k.p.a., który uzupełnia regulację art. 53 ust. 1 ustawy. (...) Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a. Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 ustawy). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz - w zależności od okoliczności -właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16). Na aktualnym etapie sprawy brak jest podstaw, aby krąg stron postępowania rozszerzać poza Inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych działki będącej przedmiotem inwestycji oraz właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. Kolegium ustaliło zatem, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się działki nr [...] [...], 4 (droga), [...], [...] (droga) [...]. Wnoszący odwołanie są właścicielami innych działek, położonych w innych częściach miejscowości D.. Jedynie w przypadku działki nr [...], której właścicielem jest M. N. zachodzi sytuacja, w której wnoszący odwołanie jest równocześnie właścicielem działki sąsiedniej. Pomimo tego, że wnoszący odwołanie są mieszkańcami miejscowości D., to jednakże nie przysługuje im prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, lub do innych działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, w stosunku do działki objętej zaskarżoną decyzją. W odwołaniu nie wykazano z jakich powodów interes prawny odwołujących miałby podlegać ochronie, lub doznać uszczerbku, a tym samym nie wykazano, iż jest jakieś prawem chronione uprawnienie, które na skutek realizacji inwestycji może być zagrożone. Odwołujący posiadają jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny. Interes faktyczny nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym powoduje, że postępowanie takie należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. W. – [...] zarzucając naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 K.p.a. poprzez odmowę przyznania statusu strony skarżącym którzy są właścicielami działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 P.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 czerwca 2024 r. nr SKO.ZP/415/214/2024 o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec skarżącego z uwagi na stwierdzenie braku przysługującego między innymi skarżącej w sprawie przymiotu strony. Mając na uwadze opisany przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, iż Sąd rozstrzygał w niniejszej sprawie jedynie powyższą kwestię tj. legitymacji strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Poza zakresem zaś niniejszego postępowania sądowego pozostała ocena zgodności z prawem i prawidłowości decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przechodząc zatem do rozważań dotyczących istoty sprawy, wskazać należy, iż zasadą na gruncie postępowania administracyjnego jest, iż skutecznie złożyć odwołanie, a więc zainicjować postępowanie odwoławcze, może jedynie strona tego postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy. W sytuacji zaś ustalenia w toku postępowania przez organ odwoławczy, że podmiot taki nie ma interesu prawnego w sprawie, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podstawę materialnoprawną w zakresie ustalania warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Przepisy tej ustawy nie zawierają szczególnego unormowania odnoszącego się do pojęcia strony postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co do zasady przyjmuje się, iż stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Na powyższe wskazuje treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób przyjęty w art. 39 K.p.a. tj. na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem operatora pocztowego (czyli doręczenie na piśmie). Na tle cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, z zastosowaniem reguł ogólnych tj. gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje (por. wyrok NSA z 09.06.2014 r., II OSK 46/13, CBOSA). Stronami tego postępowania mogą być zatem przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich do nieruchomości objętej planowaną inwestycją oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Po 842/16). W przedmiotowej sprawie, brak ustalenia przez organ odwoławczy istotnych okoliczności doprowadził do naruszenie szeregu przepisów postępowania – art. 7, art. 11 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć więc należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1983 r. SA/Lu 240/83, LEX nr 1688578). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie (por. tezę drugą wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. SA/Lu 507/95, LEX nr 27107; wyrok NSA z 3 lutego 1999 r. IV SA 1010/97, LEX nr 48684; wyrok NSA z 4 marca 1999 r. IV SA 288/97, LEX nr 48135). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 80 K.p.a., który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne (P. Przybysz Komentarz do art. 77 kpa, LEX 2019). Zauważyć przy tym wypada, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (zob. wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy to podnieść trzeba, SKO w Tarnowie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie podniosło, że w niniejszej sprawie stronami są inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści działki będącej przedmiotem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Organ ustalił, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się działki nr [...] (droga), [...], [...] (droga) i [...]. Powyższe ustalenia są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, jednak z pewnym zastrzeżeniem. Uwadze organu uszło, że Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. zatwierdził podział nieruchomości – działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości D. – Gmina Z. o powierzchni 0,1627 ha na działki: nr [...] o pow. 0,1551 ha i nr [...] o pow. 0,0076 ha. Właścicielami działki nr [...] byli W. B. i M. W. [...]. Zatem nie ulga żadnej wątpliwości, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tym samym zaskarżona decyzja obarczona jest błędami proceduralnymi. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.