II SA/Kr 1029/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda ( spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 marca 2002 r., Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 17 stycznia 2002 r., II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej L. D. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].05.2001r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek L. D. w sprawie usunięcia kanalizacji wybudowanej "w poprzek " działek nr 1 i nr 2 w K. W uzasadnieniu tego orzeczenia Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego we W. wskazał na wyniki przeprowadzonych w przedmiotowej w sprawie w dniu [...].03.2001 r. oględzin, w trakcie których ustalono, że trasa przebiegu kanalizacji sanitarnej na terenie powyższych działek została zmieniona w stosunku do projektu będącego podstawą wydania decyzji z dnia [...].06.1997r. znak [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci. W otrzymanej kserokopii strony dziennika budowy 2 nr [...] znajduje się zapis kierownika budowy o zmianie przebiegu trasy w stosunku do projektu z dnia 2.12.1999r. i w tym samym dniu fakt dokonania zmiany zaakceptował inspektor nadzoru. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 36 a ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) mówi iż dokonywanie zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym możliwe jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz analizując posiadane dokumenty stwierdził, że uczestnicy procesu budowlanego ( kierownik budowy oraz inspektor nadzoru inwestorskiego ) mieli prawo do kwalifikacji i odstępstwa od projektu budowlanego, a tryb przeprowadzonej zmiany wskazuje, że uznano ją za nieistotną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał także, że Wójt Gminy K. pismem z dnia 17.12.1999r. powiadomił L. D. o ustalonej zmianie mającej na celu zachowania możliwości zabudowy przedmiotowych działek, z analizy dokumentów wynika że Urząd Gminy K. powziął wiadomość o wprowadzeniu zmian w rejestrze Gminy w dniu 30.06.1997r., które dotyczyły zakupu przez nią działek nr 1 i 2 w dniu [...].05.1997r, stosowne pismo w tej sprawie wysłał do Gminy K. Urząd Rejonowy w R. znak: [...], a data tego dokumentu wskazuje, że został on wysłany po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej z [...].06.1997r. W trakcie tego ostatniego postępowania ówcześni właściciele działek nr 1 i nr 2 J. W. oraz Z. i J. W. byli informowani o jego, o czym świadczą podpisane zwrotne poświadczenia odbioru korespondencji z dnia 27.01.1997r., 24.03.1997r. i 2.06.1997r. Z przedłożonej kserokopii protokołu odbioru wykonanych robót z dnia 20.01.2000r. dotyczącego budowy kanalizacji w K. wynika, że roboty zakończono w tymże dniu, zaś L. D. oprotestowała dokonane zmiany pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w K. 14.01.2000. Biorąc powyższe te okoliczności pod uwagę organ pierwszej instancji uznał dalsze postępowanie za bezprzedmiotowe, przy czym jak podał ewentualne dalsze roszczenia należy rozpatrywać w drodze postępowania cywilnego. Decyzją z dnia [...].09.2001r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].05.2001 r. znak [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uznając, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu tego orzeczenia, po dokonaniu analizy akt sprawy organ drugiej instancji uwzględniając ustalenia w myśl, których wykonanie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej nastąpiło niezgodnie z projektem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę wobec dokonania zmiany trasy kanalizacji na działkach nr 1 i nr 2 oraz dalsze, co do odbioru wykonanych robót w dniach od [...].12.1999r. do [...].01.2000r. stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika bezprzedmiotowość sprawy. Skoro postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej kanalizacji zostało wszczęte na żądanie L. D., która wystąpiła o likwidację rurociągu na terenie działek nr 1 i nr 2 wymagane jest merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie o rozbiórce lub o odmowie wydania nakazu rozbiórki (usunięcia) rurociągu na terenie tych działek, przy czym jak wyjaśnił wszelkie roszczenia własnościowe winny być dochodzone w drodze powództwa cywilnego. Decyzją z dnia 17.01.2002r. znak [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ) oraz art. 104 k.p.a. - nakazał doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegającym na przełożeniu wykonanego odcinka kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr 2 i nr 1 w K. stosownie do warunków udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego - w terminie do 30.12.2002 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż Zarząd Gminy K. na podstawie decyzji Urzędu Gminy K. z dnia 2.06.1997r. znak [...] uzyskał pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, usytuowanej w miejscowości K., zaś przedmiotową inwestycję realizowano do 20.01.2000r. W dniu 14.02.2001r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. wpłynęło podanie - skarga L. D. w sprawie zlikwidowania wybudowanego odcinka kanalizacji na terenie będących jej własnością działek nr 2 i nr 1, których to działek jest właścicielką, w którym podnosiła iż wykonany odcinek kanalizacji na terenie jej działek został zmieniony w stosunku do projektu tak przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego, co uniemożliwia jego rozbudowę, zaś nadto w toku oględzin wskazywano na przeprowadzenie inwestycji i wprowadzenie tej zmiany bez zawiadomienia wszystkich właścicieli w sposób umożliwiający oprotestowanie decyzji oraz bez uzyskania wszystkich uzgodnień wymaganych. L. D. nabyła przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...].05.1997r., zawiadomienie o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów gminy-miasta K. pochodzi z daty 30.06.1997r., a dokonane zmiany (odstępstwa) od projektu potwierdzone są wpisem do dziennika budowy w dniu [...].12.1999r. Dopiero w piśmie z dnia [...].12.1999r. Wójt Gminy K. poinformował L. D. o wprowadzonych zmianach w przebiegu trasy kanalizacji na działce jej działce oraz o uprzednim powiadomieniu o tym fakcie J. i Z. W. wobec śmierci poprzedniej właścicielki działek K. M. nieżyjącej od 4 lat, w odpowiedzi na które L. D. oświadczyła, że nie wyraża zgodę na przebieg trasy kanalizacji sanitarnej przez działki będące jej własnością. W dniu [...].04.2001 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego we W. zwrócił się do Wójta Gminy K. pismem znak [...] o wyjaśnienie, czy wprowadzenie zmian w przebiegu trasy kanalizacji na przedmiotowych działkach nastąpiło w formie decyzji administracyjnej oraz, czy wszystkie zainteresowane strony brały udział w ewentualnym postępowaniu, w odpowiedzi na które uzyskano informację, że dokonane zmiany uzgodniono ze Społecznym Komitetem Budowy Kanalizacji oraz na wniosek Pani Z. W. - nie uzyskano decyzji administracyjnej w tej sprawie ani nie przedłożono wniosku P. W. na piśmie. Jak wskazał dalej organ pierwszej instancji sposób przeprowadzonych zmian narusza obowiązujący od 24.12.1997r. art. 36 a ustawy Prawo Budowlane, gdyż wskazuje na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania, w tym przypadku zmiana przebiegu trasy kanalizacji uniemożliwia przeprowadzenie rozbudowy budynku mieszkalnego zamierzonego przez właścicielkę L. D., która potwierdziła ten zamiar w rozmowie telefonicznej w dniu 13.12.2001 r. Decyzją z dnia 13.03.2002r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. oraz L. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17.01.2002r. znak [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw w trybie administracyjnym do usunięcia odcinka kanalizacji sanitarnej i wydania powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ drugiej instancji wskazał na treść zaskarżonej decyzji oraz zarzuty podnoszone w odwołaniach, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Wyjaśnił w tym zakresie, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowy odcinek kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr 2 i nr 1 przebiegający przez ich środek został wybudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].06.1997r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej Zarządowi Gminy w K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przy kanalikami na terenie położonym we wsi K.. Zmiana trasy tego odcinka w stosunku do projektu na terenie działek L. D. jest faktycznie bardziej korzystna, bowiem odcinki przebiegają wzdłuż granic działek, a nie jak w projekcie przez jej środek, co umożliwi prawidłową zabudowę tych działek, jednak podstawową kwestią jest to, że kanalizacja została zrealizowana, oddana do użytku, nie narusza norm i przepisów oraz nie wymaga zmian i przeróbek. Wobec powyższego jest brak podstaw w trybie administracyjnym do usunięcia odcinka kanalizacji sanitarnej i wydania w tej sprawie decyzji, a wszelkie roszczenia własnościowe mogą być dochodzone na drodze postępowania z powództwa cywilnego. Wnosząc w terminie skargę na decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13.03.2002r. znak [...] L. D. kwestionując jej zasadność podnosiła, iż od momentu rozpoczęcia inwestycji polegającej na budowa instalacji kanalizacyjnej w gminie K. nie uzgadnia z nią jako z właścicielką przedmiotowych działek żadnych projektów przebiegu trasy kanalizacji. O pierwszym projekcie nie została w ogóle poinformowana, a zatem UG w K. nie uzyskał zgody na prowadzenie prac budowlanych na działkach nr 1 i nr 2, zaś o drugim projekcie UG w K. powiadomił skarżącą tydzień przed odbiorem robót końcowych całej inwestycji, po bezprawnym zabudowaniu rurociągu bez jej mojej zgody. Działki nr 1 i nr 2 są działkami budowlanymi, zarówno pierwszy jak i drugi projekt uniemożliwia ich rozbudowę zgodnie z planami skarżącej, a zatem postępowanie administracyjne powinno dotyczyć zgodnie ze zgłaszanymi wnioskami usunięcia instalacji kanalizacyjnej wybudowanej bez wymaganej prawem zgody właściciela działek. W uzasadnieniu skargi L. D. przestawiała szczegółowo stan prawny dotyczący przedmiotowych nieruchomości oraz okoliczności potwierdzające słuszność jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. domagał się jej oddalenia, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego oraz podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ). Na tle przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, uwzględniają nadto treść wydanych w nim orzeczeń, zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za niezgodne z prawem, aczkolwiek nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Powoływane w niej okoliczności dotyczą bowiem przebiegu odrębnych przedmiotowo postępowań poprzedzających fazę wykonania kanalizacji sanitarnej. Kwestionowane jako naruszające prawo ostateczne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę mogą podlegać ocenie czy weryfikacji jedynie w trybach nadzwyczajnych, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, mającym za przedmiot kontrolę prawidłowości decyzji wydanych w innej fazie przez organy nadzoru budowlanego, które także są związane wydanymi w odrębnych postępowaniach ostatecznymi decyzjami. Pomimo powyższego skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia w toku postępowania administracyjnego zasad proceduralnych wynikających z art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a., mogących mieć istotny wpływa na wynik sprawy, w tym kwalifikowanych jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności zważyć należy, iż wszczynając w dniu 14.02.2001 r. na wniosek L. D. postępowanie w sprawie mającej ostatecznie za przedmiot żądanie wydania nakazu rozbiórki kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez będące jej własnością działki nr 1 i nr 2 w K. organ pierwszej instancji nie wykonał wynikającego z art. art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich osób będących stronami w sprawie. Z dostępnej w aktach, załączonej do protokołu oględzin mapki obrazującej przebieg kanalizacji w terenie według projektu oraz po zmianie wynika, iż jej usytuowanie na przedmiotowych działkach związane jest także z przebiegiem kanalizacji na działce sąsiadującej z nieruchomością L. D., oznaczonej nr 3, która również została wykonana niezgodnie z projektem, zatem zgłoszone przez skarżącą żądanie dotyczy interesu prawnego właścicieli wyżej wskazanej działki. Istotne dla rozstrzygnięciu o zasadności żądania wniosku dowody nie zostały zresztą zebrane w sposób kompletny, mapka o której mowa nie została opisana, a przy braku w aktach pełnej dokumentacji projektowej zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwym na obecnym etapie postępowania jednoznaczne ustalenie, czy zgłoszone w sprawie żądanie ma wpływ także na inne nieruchomości oraz ustalenie pełnego kręgu podmiotów, którym winien przysługiwać status strony. Pomijając niewłaściwą redakcję sentencji zaskarżonej. decyzji co do zawartego w niej orzeczenia o braku podstaw w trybie administracyjnym do usunięcia odcinka kanalizacji sanitarnej i wydania uchylonej decyzji, które oznacza w istocie odmowę wydania nakazu rozbiórki kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr 1 i nr 2 w K., należy wskazać na dowolność takiego rozstrzygnięcia oraz mającej je uzasadniać argumentacji. W szczególności ani w osnowie, ani w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakichkolwiek przepisów prawa materialnego będących podstawą czynionych w niej rozważań, co jest uchybieniem uniemożliwiającym dokonanie kontroli prawidłowości prezentowanego przez organ drugiej instancji stanowiska. Równie dowolne są za warte w uzasadnieniu decyzji twierdzenie, w myśl których wykonana na działkach L. D. niezgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem kanalizacja sanitarna została ona oddana do użytku, bowiem w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów dotyczących uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia organów nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w całości lub w części. Analogiczną uwagę odnieść należy do stwierdzenie, że wykonanie przedmiotowej kanalizacji nie narusza norm i przepisów oraz nie wymaga zmian i przeróbek, które nie zostało poparte żadną analizą, czy argumentacją. Prezentowana ocena aktualnego przebiegu kanalizacji sanitarnej jako bardziej korzystnej w porównaniu do zatwierdzonego projektu pozostaje bez znaczenia na gruncie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej, którymi w zależności od stanu faktycznego są art. 48, art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 - 3 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem właścicielki działki. Przy wskazanej wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji nie może zostać uznana za prawidłową również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17.01.2002r. znak [...], bowiem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie bez udziału właścicieli działki nr 3, nie wyjaśnił kwestii zakończenia budowy przez zgłoszenie powyższego organom lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o których mowa w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, jak również nie zgromadził wszelkich koniecznych w sprawie dowodów, w tym mających na celu ustalenie pełnego kręgu stron. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 b i e p.p.s.a. oraz co do kosztów postępowania art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.