II SA/Kr 1029/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie Wojewody z dnia 15 maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0509 ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w obrębie [...] m. K. , na rzecz następujących osób: 1) J.K. (s. J. i K. w 16/64 części, 2) L.K. (c. J. i A. ) w 8/64 części, 3) G.K. (c. L. i J. ) w 8/64 części, 4) M.T. K. (c. B. i K. w 4/64 części, 5) J.S. K. (s. S. i M. w 4/64 części, 6) B.S.K. (s. S. i M. ) w 4/64 części, 7) M.K. Z. (s. S. i M. ) w 2/64 części, 8) R.S.Z. (s. S. i M. ) w 2/64 części, 9) A.K. (c. W. i J. ) w 4/64 części, 10) D. K. (c. W. i A. ) w 3/64 części, 11) A.K. (s. W. i A. ) w 3/64 części, 12) B.B. (c. W. i A. w 3/64 części, 13) T.K. (s. W. i A ) w 3/64 części. Ponadto w decyzji I instancji orzeczono o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 908,09 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, z uwzględnieniem kwoty stanowiącej wzrost wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia, rozdzielając ją na poszczególne osoby proporcjonalnie do zwracanych udziałów w nieruchomości. Starosta K. określił również sposób i termin zapłaty kwot wskazanych powyżej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano między innymi, że na podstawie odpisu księgi wieczystej ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi własność Gminy K. . Z tego względu postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda , powołując się na art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a. wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę K. Organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości po stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła Gmina K. podnosząc, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia Starosta K. w ogóle nie odniósł się do przesłanej przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. przy piśmie z dnia 11 października 2011 r., znak: [...] decyzji nr [...] Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa węzła drogowego z torowiskiem tramwajowym wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury: sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji przy zbiegu ulic: [...] w K. Projektowany węzeł drogowy jest elementem krajowej sieci drogowej ze względu na położenie w ciągu drogi krajowej DK 79 i obejmuje swym zasięgiem między innymi w całości działkę nr [...], obr. [...] m. K. (z podziału której powstała objęta decyzją o zwrocie działka nr [...]. Nieruchomości wskazane w tej decyzji - z uwagi na ustalenie lokalizacji drogi krajowej, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi staje się ostateczna. Ponadto zwrócono uwagę, że w dniu 17 października 2011 r. zmarła M.T.K. , która jest jednym adresatów decyzji Starosty . Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy odwołanie od decyzji Starosty z [...] października 2011 r. nr [...] wniósł podmiot będący do tego uprawnionym. Przepis art. 127 § 1 K.p.a. przyznaje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 K.p.a., (osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub, gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (tak w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98). Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stroną tego postępowania jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości, jej właściciel. Uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego oraz - w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zarządcy nieruchomości, jej użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, a więc podmiotom, którym do konkretnej nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją Wojewody z [...] czerwca 1994 r. nr [...] stanowiła własność Gminy Miasta K. W wyniku decyzji nr [...] Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa węzła drogowego z torowiskiem tramwajowym wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury: sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji przy zbiegu ulic: [...] w K", utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. nr [...] działka nr [...], obr. [...] m. K. (z podziału której powstała objęta decyzją o zwrocie działka nr [...] ), stała się w całości z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Oznacza to, że Gmina K. nie posiada tytułu prawnego do działki będącej przedmiotem postępowania i nie jest stroną w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, wobec faktu złożenia odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania należało umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do Gminy K. Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina K. , zarzucając jej naruszenie ← art. 30 § 4 K.p.a. polegające na niewezwaniu do udziału w postępowaniu Skarbu Państwa, pomimo ustalenia w postępowaniu odwoławczym, że działka ewidencyjna podlegająca zwrotowi stanowi aktualnie własność Skarbu Państwa, ← art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie postępowania - Skarbowi Państwa czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ← art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronie postępowania - Skarbowi Państwa decyzji organu odwoławczego. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzję oparto na ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, który nabył ją z mocy prawa zgodnie z decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z 13 października 2009 r. Mimo to Wojewoda nie wezwał do udziału w postępowaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ani też nie doręczył mu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że decyzja I instancji została wydana w odniesieniu do osoby, która zmarła na kilka dni przed jej wydaniem - orzeczono o zwrocie udziału we własności nieruchomości oraz o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez M.T.K. nieżyjącą od dnia 17 października 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa, to Gmina K. nie jest stroną tego postępowania i nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot była objęta decyzją Wojewody z dnia[...] kwietnia 2009 r., nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa węzła drogowego z torowiskiem tramwajowym wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury: sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji przy zbiegu ulic: [...] w K. . Minister Infrastruktury utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] października 2009 r. Jak wynika z art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 nr 193, poz. 1194) nieruchomości lub ich części, objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Znajduje to potwierdzenie w treści decyzji Wojewody , gdzie stwierdzono: "ww. działki przeznaczone pod drogę i wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, powstałe w wyniku zatwierdzenia niniejszą decyzja projektów podziału ww. działek stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna". Wojewoda w zaskarżonej decyzji uwzględnił tę okoliczność, jednakże wyciągnął z niej nieprawidłowe wnioski. Przyjmując, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości są jedynie wnioskodawca (poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy), aktualny właściciel nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują uprawnienia wymienione w art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy pominął treść art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Organ odwoławczy odmówił Gminie K. legitymacji do wniesienia odwołania, pomijając fakt, że w decyzji Starosty K. zobowiązano poprzednich właścicieli do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania właśnie na rzecz Gminy K. . Już samo to stwierdzenie daje podstawę do przyjęcia, że gmina ma interes w kwestionowaniu decyzji I instancji. Wejście tej decyzji do obrotu prawnego doprowadziłoby bowiem do bezpodstawnego wzbogacenia gminy, która, niebędąc właścicielem nieruchomości, otrzymałaby kwotę 908,09 zł. Gmina ma prawo dążyć do zapobieżenia takiej sytuacji, kwestionując decyzję Starosty K. . Dążenie to przybiera postać legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. Legitymacja do wniesienia odwołania przez Gminę K. wynikała z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Wojewoda odmawiając temu podmiotowi uprawnień strony, naruszył zarówno powołany przepis, jak i art. 28 K.p.a. Art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter normy prawa materialnego, z której wynika interes prawny do zaskarżenia decyzji I instancji. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył więc przepis prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie braku interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji. Skutkiem tego było niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., a więc naruszenie przepisów postępowania. Oba te naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja narusza również wskazane w skardze przepisy postępowania. Wojewoda odmówił bowiem gminie legitymacji do występowania w sprawie ze względu na fakt, że gmina nie jest już właścicielem nieruchomości, a jednocześnie nie zawiadomił o postępowaniu, ani nie doręczył decyzji aktualnemu właścicielowi tj. Skarbowi Państwa. Zasadne są więc zarzuty naruszenia art. 30 § 4, art. 10 i art. 109 § 1 K.p.a. Pominięcie Skarbu Państwa w postępowaniu odwoławczym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku zaskarżonej decyzji zachodziły wszystkie trzy, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) - dalej P.p.s.a. - podstawy do jej uchylenia, bowiem w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzono: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - pominięcie Skarbu Państwa w postępowaniu odwoławczym, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działając na podstawie powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli także decyzję organu I instancji i doszedł do wniosku, że również ona wymaga uchylenia. Przede wszystkim należy wskazać, że organ I instancji całkowicie pominął fakt przejścia własności przedmiotowej nieruchomości z Gminy K. na Skarb Państwa. Okoliczność ta jest niezwykle istotna dla rozstrzygnięcia, nie tylko ze względu na konieczność właściwej reprezentacji aktualnego właściciela nieruchomości w postępowaniu, ale również ze względu na ustalenie organu właściwego dla rozpoznania sprawy. Nie ulega wątpliwości - na co również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji - że aktualny właściciel nieruchomości, objętej postępowaniem o zwrot, jest stroną postępowania administracyjnego toczącego się w tym przedmiocie. Podkreślenia wymaga, że przejście własności z Gminy K., na Skarb Państwa nastąpiło w 2009 roku, a więc dwa lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Od tego momentu Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość przedstawienia stanowiska w kwestii jej zwrotu. Uwagi dotyczące pominięcia Skarbu Państwa w postępowaniu odwoławczym mają pełne zastosowanie także do postępowania toczącego się przed Starostą , a decyzja organu I instancji również dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez naruszenie art. 30 § 4, art. 10 i art. 109 § 1 K.p.a. Właściwość organów rozstrzygających sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl. ust. 1 tego przepisu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał dnia 22 października 2007 r., natomiast wcześniej wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości należącej do gminy następowało na podstawie wykładni dokonanej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03. W niniejszej sprawie po ustaleniu, że objęta postępowaniem nieruchomość stanowi własność Gminy K. Wojewoda i postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wyznaczył Starostę K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Ponieważ w trakcie postępowania (już po wejściu w życie cytowanego brzmienia art. 142) własność nieruchomości przeszła na Skarb Państwa, zmieniła się również właściwość organu prowadzącego postępowanie. Wyłączenie Prezydenta Miasta K. od rozpoznania sprawy przestało być aktualne i organ ten stał się właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega również wątpliwości, że fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją o lokalizacji drogi krajowej powinien zostać uwzględniony przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu nieruchomości. Istotny jest przy tym art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi: "Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami". Organ rozstrzygający kwestię zwrotu poprzednim właścicielom nieruchomości wywłaszczonej winien ocenić, czy taki zwrot stanowi obrót w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ewentualnie czy stanowi inną przeszkodę do zwrotu nieruchomości. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości z pominięciem faktu objęcia tej nieruchomości decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej narusza obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność ta może mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja I instancji naruszała więc dodatkowo art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponadto decyzja Starosty została skierowana do M.T.K. , która - jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii aktu zgonu - zmarła na tydzień przed wydaniem decyzji. Niewątpliwie decyzja, w której osobie zmarłej zwrócono udział we współwłasności nieruchomości, a także zobowiązano ją do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania narusza prawo. Adresatami decyzji w przedmiocie zwrotu powinni być spadkobiercy zmarłej, na co wskazuje art. 30 § 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Pominięcie tych osób, podobnie jak pominięcie Skarbu Państwa jako strony postępowania skutkuje naruszeniem art. 30 § 4, art. 10 i art. 109 § 1 K.p.a., a w konsekwencji stanowi podstawę do wznowienia postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić aktualny stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i w odniesieniu do niego ustalić właściwość organów administracji oraz krąg stron postępowania. Jak już wcześniej wskazano należy również rozważyć, czy i ewentualnie jaki wpływ na kwestię zwrotu nieruchomości miał fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.