II SA/Kr 1029/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r., znak [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5 719 m, obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w prawo własności na rzecz H. M.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek H. M. złożony w dniu 3 października 2000 r. wszczęto postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości gruntowej. Analiza dokumentów i badanie księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] wykazały, że H. M. wraz z mężem S. M. stali się nabywcami przysługującego sprzedającemu J. P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 14 sierpnia 1974 roku, repertorium A. II. nr [...]. Z kolei J. P. nabył użytkowanie wieczyste tego gruntu umową sprzedaży, zamiany i użytkowania wieczystego z dnia 6 lipca 1973 roku repertorium [...], a decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Komunikacji z 5 sierpnia 1974 roku nr [...] uzyskał zezwolenie na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego przed upływem 5 lat od dnia nadania działki przez Skarb Państwa. Zgodnie z art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 roku, poz.83) "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz: osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych." Podkreślono, że nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wyjątkiem od ogólnej zasady odpłatności, a art. 5 ww. ustawy odsyła do art. 1 ust. 1 a zawierającego katalog takich przypadków, przyznając uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia użytkownikom wieczystym lub ich następcom prawnym, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie, lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990r. Wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na zasadach sukcesji pod tytułem szczególnym, a zatem nie mogła być uznana za następcę prawnego, który w rozumieniu art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a powołanej ustawy mógłby skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że jak wynika z dokumentów, w dniu 10 grudnia 2006 roku, wnioskodawczyni H. M. zmarła, prowadzone w sprawie postępowanie uznano za bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skoro w sprawie zaistniały okoliczności kwalifikujące do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., orzeczono jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się M. A., zarzucając naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy do sprawy zgłosił się następca prawny zmarłej wnioskodawczyni H. M., tym samym postępowanie, które nie dotyczyło uprawnień dotyczących praw osobistych winno być kontynuowane i nie zachodziła podstawa do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisu art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przeprowadziło analizę przepisów art. 1 i art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Następnie stwierdziło, że H. M. i S. M. - czyli osoby, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. - nabyli to prawo na mocy umowy sprzedaży zawartej dnia 14 sierpnia 1974 r., repertorium A. II. nr [...] z J. P.. Wobec tego H. M. i S. M. nie mogli domagać się nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z treścią art. 5 pkt 1 ustawy nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy tylko osób fizycznych, będących w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, którym użytkowanie wieczyste zostało przyznane w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej, jako forma odszkodowania w okresie PRL, (art. 1 ust. 1a) lub ich następców prawnych. Zgodnie natomiast z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby wnioskodawcy), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana osoby wnioskodawcy). Umorzenie postępowania jest spowodowane powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania, co ma miejsce między innymi gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. M. A. zaskarżył tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U.2005.175.1459) poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "następców prawnych" obejmuje tylko i wyłącznie następców pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż zastosowanie pojęcie "następców prawnych" obejmuje zarówno następców pod tytułem ogólnym jak i szczególnym (sukcesja singularna) 2. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji gdy do sprawy zgłosił się następca prawny zmarłej wnioskodawczyni H. M., tym samym postępowanie, które nie dotyczyło uprawnień dotyczących praw osobistych winno być kontynuowane i nie zachodziła podstawa do uznania postępowania za bezprzedmiotowe 3. naruszenie przepisu art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni 4. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia mniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli 5. art. 77 k.p.a. poprzez jego obrazę, a to nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji podanej przez Prezydenta Miasta, 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a to wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, gdy tymczasem organ II instancji powinien ją uchylić w całości. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego H. M. w prawo własności z uwagi na jej śmierć. Skarga M. A. nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek H. M., która zmarła przed jego zakończeniem. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. [...] spadek po niej nabył w całości M. A.. Pismem z dnia 1 października 2012 r. skarżący zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym, dołączając odpis postanowienia stwierdzającego nabycie spadku. Organ I instancji decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. odmówił przekształcenia na rzecz M. A. przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], jednakże decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 12 września 2013 r. Kolegium powzięło wątpliwości co do treści wniosku M. A. i nakazało organowi I instancji wyjaśnienie, czy M. A. wnosi o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność na swoją rzecz. Wykonując powyższe zalecenia pismem z dnia 1 października 2013 r. Prezydent Miasta wezwał M. A. do sprecyzowania wniosku w powyższym zakresie. Skarżący ani w piśmie z dnia 17 października 2013 r., ani też w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. nie wyraził woli domagania się przekształcenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na jego rzecz, prawidłowo więc organ I instancji uznał, że pomimo śmierci H. M. jej spadkobierca podtrzymuje złożony przez nią wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nieruchomości na jej rzecz. W tej sytuacji prawidłowe było umorzenie postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się z poglądem organu I i II instancji, że wobec śmierci wnioskodawczyni H. M. w 2006 roku i takiego sformułowania wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na prawo własności ma nastąpić na jej rzecz brak elementu podmiotowego, który pozwoliłby na ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy o jej prawach i obowiązkach. W tak sformułowanym i poddanym pod rozstrzygnięcie wniosku nie sposób rozstrzygnąć go co do istoty – merytorycznie, a prawidłowe jest zakończenie postępowania orzeczeniem formalnym na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania albo w całości albo w części. W skardze zarzuca się między innymi naruszenie art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten nie został jednak naruszony. Skarżący, jako następca prawny H. M. nabył wchodzący w skład spadku udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nabył również roszczenie o przekształcenie tego prawa we własność na zasadach określonych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponieważ jednak mimo wezwania do sprecyzowania wniosku nie wyraził woli domagania się przekształcenia prawa na własną rzecz, to należało uznać, że podtrzymuje wniosek o przekształcenie na rzecz nieżyjącej od 2006 roku H. M.. Wydanie zaś takiej decyzji nie jest możliwe. Po śmierci osoba fizyczna traci zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego oraz zdolność do nabywania praw lub obowiązków. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter konstytutywny. Organy prowadzące postępowanie nie mogły orzec merytorycznie w przedmiocie nabycia określonego uprawnienia przez osobę zmarłą tj. orzec o przekształceniu bądź też o odmowie przekształcenia prawa na jej rzecz. Należy zauważyć, że zbędne były rozważania organu I i II instancji co do możliwości nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w kontekście spełnienia przesłanek z art. 5 ustawy o przekształceniu. Skoro organy zdecydowały o formalnym, a nie merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy tj. o umorzeniu postępowania z uwagi na śmierć podmiotu, na rzecz którego przekształcenie prawa miałoby nastąpić, rozważania dotyczące ewentualnej możliwości nieodpłatnego przekształcenia wychodziły poza granice rozpoznania sprawy. Stanowią one jedynie wskazówkę dla skarżącego, co do ewentualnego rozstrzygnięcia przyszłej sprawy zainicjowanej jego wnioskiem o przekształcenie na własną rzecz - jako aktualnego użytkownika wieczystego. W świetle ustawy skarżącemu przysługuje uprawnienie do złożenia takiego wniosku we własnym imieniu. Powyższe rozważania, mimo, że zbędne w treści zaskarżonej decyzji, nie mają jednak wpływu na samą treść rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenia przepisów stanowią zgodnie z art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. mogą skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogą jednak zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem sprowadzają się one do merytorycznej oceny, czy użytkownik wieczysty przedmiotowej działki może domagać się nieodpłatnego przekształcenia przysługującego mu prawa w prawo własności, czy też przekształcenie to może nastąpić tylko odpłatnie, na zasadach ogólnych. Umorzenie postępowania wyklucza możliwość merytorycznej oceny sposobu przekształcenia, a co za tym idzie wykracza poza granice niniejszej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą odnieść skutku. Organ II instancji prawidłowo zastosował art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenie, że M. A. domaga się orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz nieżyjącej H. M. obligowało organ do orzeczenia o umorzeniu postępowania i jakiekolwiek dalsze okoliczności nie miały wpływu na treść tego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie, jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.