II SA/Kr 1029/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2017r. sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2016r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. W dniu 18.02.2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek spółki [...] Sp. z o.o. o w K. ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hotelu wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w K. w granicy z działkami nr [...], [...], [...] obr. jw. wraz ze stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...]obr.jw." Następnie w dniu 24 sierpnia 2015 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30.10.2015 r. znak: [...] W trakcie ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. znak: [...] uzgodnił w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 778) - dalej jako: "u.p.z.p.", przedłożony projekt decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z następującymi uwagami: - na projektowanych elewacjach należy wprowadzić wyraźny podział nawiązujący do przebiegu dawnej zabudowy zgodnie z przekazami ikonograficznymi i źródłami historycznymi, - poddasza należy doświetlić lukarnami i/lub oknami usytuowanymi w połaciach dachowych elewacji frontowych i podwórzowych, - wszystkie urządzenia techniczne należy zlokalizować w bryle budynku, - przedmiotowa lokalizacja obliguje do opracowania projektu z użyciem rozwiązań identyfikujących obiekt z miejscem i charakterem jego lokalizacji oraz harmonijnie wkomponuje go w zabytkowe otoczenie. Forma i detal architektoniczny wszystkich nowych elementów winny nawiązywać do rozwiązań tradycyjnych, charakterystycznych dla Kazimierza, harmonizować z jego zabytkowym charakterem, bez stosowania rozwiązań zunifikowanych - co nie wyklucza wprowadzenia architektury współczesnej twórczo interpretującej formy reprezentatywne dla tej dzielnicy, - przed przystąpieniem do prac projektowych należy przeprowadzić na koszt Inwestora wyprzedzające badania archeologiczne w obrysie projektowanej kondygnacji podziemnej pod kątem możliwości jej wykonania (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie wyprzedzające pozwolenie konserwatorskie), - przed przystąpieniem do robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie na ich prowadzenie. W uzasadnieniu orzeczenia, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wskazał, że przedmiotowe działki leżą na terenie układu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 23 lutego 1934 roku oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO. Nadto usytuowane są na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej [...] z dnia 8 września 1994 roku. Podniósł, że w warunkach zabudowy stwierdzono, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy w terenie analizowanym. W ramach inwestycji przewiduje się budowę hotelu wraz z garażem podziemnym, stacji transformatorowej, zjazdu na teren inwestycji oraz infrastrukturę techniczną. W warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określono linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu oraz inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Wskazał nadto, że objęcie przedmiotowej działki formą ochrony w postaci układu urbanistycznego dawnego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO, oraz formą ochrony w postaci pomnika historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej [...] z dnia 8.09.1994 roku - ma na celu zachowanie elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Następnie Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Zażalenie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 25 lutego 2016r. złożyła Spółka "Thormorton Finance" Sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Skarżąca podniosła, że wydane postanowienie jest niezgodne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy. W szczególności podniesiono zarzut dotyczący lapidarności uzgodnienia Konserwatora, które ogranicza się do nakazu wprowadzenia wyraźnego podziału elewacji frontowej na trzy części nawiązującego do przebiegu dawnej zabudowy. Tak wyrażone polecenie – w ocenie skarżącej - nie daje pewności gdzie będzie de facto posadowiony budynek, oraz iż rzeczywiście ta zabudowa będzie kontynuować dawną zabudowę miejską objętą ochroną na podstawie wpisu obszarowego dawnego miasta [...], do rejestru zabytków pod nr [...], oraz wpisu na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Zdaniem skarżącej realizacja budynku zaburzy historyczną strukturę podziału na działki ewidencyjne. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 25 lutego 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U 2016 poz.23) w zw. z art. 53 ust.4 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 778) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy odnosząc się zarzutów skarżącej wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2014.1446 z dnia 2014.10.24), oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podniósł również, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zespołu urbanistycznego dawnego miasta [...] zwanego też do rejestru zabytków pod nr rej. A-12 , Liście Światowego Dziedzictwa UNESCO, oraz uznane zostało za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej [...] z 8.09.1994 r. Konserwator nałożył obowiązek zastosowania konkretnego rozwiązania, architektonicznego elewacji od strony ul. [...] z zaakcentowanym podziałem budynku na trzy zróżnicowane segmenty, obowiązek doświetlenia poddasza lukarnami lub oknami połaciowymi, zamieszczenia urządzeń technicznych w bryle budynku, opracowania projektu budowlanego identyfikującego obiekt z miejscem i charakterem lokalizacji na Kazimierzu, obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych, oraz pozyskania odpowiednich pozwoleń konserwatorskich. Zostały one powtórzone w całości w punkcie II .3 załącznika, nr [...] do decyzji ustalającej warunki zabudowy jako jedno z wiążących ustaleń. Tym samym użyte w art. 53 ust. 4 komentowanej ustawy wyrażenie "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Nadto powołując się na treść art. 54 ust. 4 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że uzgodnienia wydawane w trybie art. 54 ust. 4 ustawy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Organ odwoławczy podniósł, że ze środka odwoławczego można skorzystać, gdy jest on dopuszczalny z mocy ustawy i gdy został wniesiony przez legitymowaną osobę. Natomiast przedmiotowe zażalenie w ocenie organu odwoławczego jest niedopuszczalne zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej jako strona skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art.142 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji [...] w związku z uniemożliwieniem skarżącej kontroli instancyjnej postanowienia z dnia 25 lutego 2016 roku, Nr [...], co w efekcie skutkuje naruszeniem konstytucyjnego prawa skarżącej do zaskarżenia aktów administracyjnych wydanych w I Instancji, w szczególności z tego względu, iż brak rozpoznania zarzutów do przedmiotowego postanowienia skutkuje w istocie brakiem kontroli instancyjnej wydanej na podstawie ww. postanowienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 kwietnia 2016 roku, Nr [...]; - naruszenie art. 65 k.p.a., wobec nieprzekazania zażalenia skarżącej do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Generalnego Konserwatora Zabytków w W., pomimo ustalenia, że to ten organ jest właściwy w tej sprawie. Mając na uwadze ww. zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna, a stanowisko organu odwoławczego prawidłowe. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane postanowienie nie narusza art. 134 k.p.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w K. z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy. Na wstępie wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii związanych z charakterem prawnym postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy terenu w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i w kontekście możliwości jego zaskarżania w drodze administracyjnej i sądowej. W tym miejscu odnieść się należy do treść art. 106 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przyjmuje się, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co do zasady bowiem zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które - w myśl art. 106 § 5 kpa - stronie służy zażalenie, rozpatrywane przez organ wyższego stopnia nad organem uzgadniającym, odrębnym niż organ, przed którym toczy się postępowanie główne. W niektórych jednak przypadkach ustawodawca zdecydował się na ograniczenie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w ramach uzgodnienia. W świetle art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie brak było takiej potrzeby, gdyż postępowanie zostało wszczęte i prowadzone już pod rządami przepisów w nowym brzmieniu. Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację do złożenia zażalenia przyznał wyłącznie inwestorowi. Tym samym zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługuje żadnej innej stronie postępowania poza inwestorem, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Na kanwie niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w postanowieniu z dnia 25 lutego 2016 r. pouczył o możliwości wniesienia zażalenia zaznaczając, że prawo to przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jak wynika z akt sprawy inwestorem w niniejszej sprawie jest Spółka [...] Sp. z o.o. w K., która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że tylko ona miało prawo do złożenia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w K. z dnia 25 lutego 2016 r. Wobec powyższego podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że strona skarżąca "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. nie będąc w przedmiotowej sprawie inwestorem, nie mogła wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia, a organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 142 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] wskazać należy, że skarżący nie został pozbawiony prawa wniesienia odwołania od decyzji głównej ustalającej warunki zabudowy, w którym będzie mógł kwestionować postanowienie uzgodnieniowe, zgodnie z art.142 k.p.a. Ustawodawca nie odebrał prawa kwestionowania postanowień uzgodnieniowych, lecz zmodyfikował procedurę takiego kwestionowania przez wykluczenie ( poza inwestorem) prowadzenia postępowania zażaleniowego i odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wobec postanowień uzgodnieniowych. W orzecznictwie trafnie zauważono, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Kr [...], CBOSA). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 65 k.p.a. zauważyć należy, że wprawdzie do rozpoznania zażalenia inwestora właściwy jest organ administracji publicznej wyższego rzędu w stosunku do organu uzgadniającego, w tym przypadku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Generalnego Konserwatora Zabytków w W., niemniej jednak zarzut ten nie ma wpływu na ocenę braku legitymacji skargowej innych podmiotów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.