II SA/Kr 1029/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska . WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę W dniu 25 października 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego nr [...] z wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, z zewnętrzną instalacją elektryczną, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe – szambo oraz utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] w miejscowości N. gmina S.. W dniu 30 stycznia 2020 r. Z. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147, art. 148 § 1 i 2 oraz art. 150 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała we wniosku, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a o decyzji dowiedziała się w dniu 9 stycznia 2020 r. Starosta [...], postanowieniem z dnia 28 lutego 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1189), po rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia 30 stycznia 2020 r., którym wnosi ona o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r. nr [...], znak: [...] – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 25 października 2018 r., znak [...], którą udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego nr [...] z wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, z zewnętrzną instalacją elektryczną, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe – szambo oraz utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] w miejscowości N. gmina S.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że dokonał weryfikacji złożonego wniosku, jak i będących w jego posiadaniu akt postępowania administracyjnego i wniosku złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej. Jak wynika z dokumentacji dotyczącej informacji publicznej, Z. W. wystąpiła o plan zagospodarowania terenu działki nr [...] w N. w dniu 17 października 2019 r., kopia planu zagospodarowania terenu wraz z opisem została wydana Z. W. osobiście w dniu 17 października 2019 r. Tym samym Z. W. miała wiedzę o wydanej decyzji nr [...] oraz o sposobie zagospodarowania terenu nią zatwierdzonym w dniu 17 października 2019 r., a nie jak wskazała we wniosku o wznowienie postępowania w dniu 9 stycznia 2020 r., w związku z czym nie został zachowany termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. Z. W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...]. Żaląca się wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji i podtrzymała twierdzenie, że o decyzji dowiedziała się w dniu 9 stycznia 2020 r. Na skutek zażalenia Z. W. Wojewoda, postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r., znak [...], działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 28 lutego 2020 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Z. W. we wniosku z dnia 30 stycznia 2020 r. poinformowała, iż o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r. dowiedziała się w dniu 9 stycznia 2020 r. Jednakże z analizy akt sprawy wynika, iż Z. W. pismem z dnia 17 października 2019 r. poprosiła o udostępnienie w trybie informacji publicznej: projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości N. (części opisowej i rysunkowej) – "stanowiący załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę". Zgodnie z potwierdzeniem odbioru, podpisanym przez wnioskodawczynię, kopie przedmiotowych dokumentów Z. W. pozyskała w Starostwie Powiatowym w K. w tym samym dniu, tj. w dniu 17 października 2019 r. Organ I instancji prawidłowo zatem uznał, iż został uchybiony termin określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Nawiązując do stanowiska wnioskodawczyni, w myśl którego pozyskanie kopii zatwierdzonego projektu budowlanego nie oznacza przekazania informacji, iż decyzja zatwierdzająca taki projekt została wydana – organ II instancji wskazał na przepisy art. 28 ust. 1 oraz 1a oraz art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że Z. W. w dniu 17 października 2019 r. pozyskała w Starostwie Powiatowym w K. kopię rysunku projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, który zawierał adnotację, iż Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany dla tej inwestycji w drodze decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 25 października 2018 r. Ponadto, w treści pisma z dnia 17 października 2019 r. Z. W. stwierdza, że wnioskuje o udostępnienie rysunku z projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę, co oznacza, iż wówczas posiadała już wiedzę o wydanej pozytywnie dla inwestora decyzji, natomiast w trybie informacji publicznej pozyskała szersze informacje o inwestycji. W ocenie organu II instancji, wnioskodawczyni błędnie stwierdza, że pozyskanie powyższych informacji w dniu 17 października 2019 r. nie oznacza, iż w tym dniu dowiedziała się o decyzji wydanej w dniu 25 października 2018 r. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w dacie gdy Z. W. pozyskania kopię zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu inwestycji, zawierającego adnotację urzędową o zatwierdzeniu projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 25 października 2018 r., równocześnie pozyskała widzę, że udzielone zostało pozwolenie na budowę w drodze tej decyzji. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że termin do złożenia przez Z. W. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 25 października 2018 r. rozpoczął swój bieg w dniu 17 października 2019 r., a nie jak wskazała wnioskodawczyni w dniu 9 stycznia 2020 r. Z tego zaś wynika, iż termin na złożenie podania o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia 25 października 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę upłynął z dniem 18 listopada 2019 r. Z. W., składając wniosek w dniu 30 stycznia 2020 r., uchybiła terminowi, tj. złożyła wniosek 73 dni po terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. Z. W. złożyła skargę na powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż bieg terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania przez skarżącą rozpoczął się w momencie uzyskania przez nią kopii planu zagospodarowania działki nr [...] w Niedźwiedziu, gdzie nabito pieczątkę informującą o zatwierdzeniu projektu decyzją pozwolenia na budowę, podczas gdy w informacji tej nie zawarto wiadomości o ostateczności rozstrzygnięcia, a ponadto informacji publicznej udziela się stronie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, przez co skarżąca nie została przez organ poinformowana o skutkach uzyskanej przez siebie informacji publicznej w zakresie upływu biegu terminu na wznowienie postępowania w sprawie i uzyskania statusu strony, o czym musiałaby zostać poinformowana na podstawie art. 9 k.p.a., gdyby informację tę uzyskała na etapie postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie postanowienia Wojewody z dnia 16 lipca 2020 r., znak [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 28 lutego 2020 r., znak [...], 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca zreferowała przebieg postępowania i przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi, w szczególności dotyczącą wykładni pojęcia "dowiedzenia się o decyzji", w którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie Wojewody zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle § 2 art. 149 nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy" ma miejsce później (por. wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania przybiera formę postanowienia zarówno wtedy, gdy zostało zainicjowane żądaniem strony, jak i wtedy, gdy organ działa z urzędu. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawy do jego wydania zachodzą wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147, i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych warunkujących uruchomienie trybu wznowienia postępowania. Przesłanki formalne warunkujące uruchomienie trybu wznowienia postępowania kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. W obu przypadkach należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 117 i n.). W przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony podczas badania jego dopuszczalności dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. wynoszący jeden miesiąc termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na tę przyczynę powołała się wnioskodawczyni) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że skarżąca w trybie informacji publicznej zwróciła się do Starosty [...] o udostępnienie projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości N. (części opisowej i rysunkowej), przy czy już wtedy zaznaczyła, że chodzi o załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W dniu 17 października 2019 r. Z. W. pozyskała w Starostwie Powiatowym w K. kopię rysunku projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, który zawierał adnotację, iż Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany dla tej inwestycji w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 25 października 2018 r. Zdaniem Sądu, w świetle tych okoliczności Wojewoda trafnie stwierdził, że wnioskodawczyni w istocie już w momencie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (17 października 2019 r.) wiedziała o decyzji, a następnie – jeszcze w tym samym dniu – pozyskała szersze i bardziej szczegółowe informacje o jej przedmiocie. Termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., upłynął zatem z dniem 17 listopada 2019 r. Wniosek skarżącej, złożony w dniu 30 stycznia 2020 r., był zatem spóźniony. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Nawiązując do twierdzeń zawartych w skardze, wskazać należy, że z punktu widzenia art. 148 § 2 k.p.a. istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego ta wiadomość pochodzi; może ona pochodzić od organu wydającego decyzję, ale może też pochodzić z innych źródeł. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (por. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 967 oraz powołane tam orzecznictwo). Supozycja skargi, jakoby dowiedzenie się o decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej było nieskuteczne czy też nie miało znaczenia w obliczu art. 148 § 2 k.p.a., nie znajduje – zdaniem Sądu – uzasadnienia. Nie jest też tak, że rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego powołanym przepisem zależy od poinformowania czy też pouczenia zainteresowanego podmiotu o tym skutku. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nakazuje liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania od dnia dowiedzenia się o decyzji, a nie od dnia dowiedzenia o jej statusie jako decyzji ostatecznej. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że wznowieniu podlega jedynie postępowanie zakończone decyzją ostateczną i że odnośny termin nie może rozpocząć biegu zanim decyzja stanie się ostateczna – ale to zupełnie inne zagadnienia, które w niniejszej sprawie nie występują (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2361/11, CBOSA). W dniu 17 października 2019 r. skarżąca miała wiedzę o decyzji Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r., która jest i już wtedy była decyzją ostateczną. Skarżąca miała zatem wiedzę o decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu, zupełnie nieuprawniona byłaby zaś taka interpretacja art. 148 § 2 k.p.a., w myśl której dla rozpoczęcia biegu przewidzianego nim terminu nie liczyłby się już nawet moment dowiedzenia się o decyzji ostatecznej, lecz dopiero moment uświadomienia sobie, iż decyzja, o której już jakiś czas się wie, ma walor ostateczności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia to, że w udzielonej skarżącej informacji nie zawarto wyraźnego wskazania o ostateczności rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Wbrew zarzutowi skargi, nie można zatem skonstatować naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. ani art. 9 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.