II SA/Kr 1030/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi U.S. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej U.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 marca 2009r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [....] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [....] z wniosku U.S. W uzasadnieniu Prezydent podał, że w dniu [....] 2009r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał postanowieniem z dnia 13 lutego 2009r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, wniosek U.S. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [....] na lokal użytkowy w budynku przy ul. [....] . W tym postanowieniu zawarta była informacja, że inwestorzy dokonali już samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia W związku z powyższym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [....] wniosła U.S. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na tym przepisie, pomimo całkowitego braku warunków prawnych i faktycznych do umorzenia postępowania, w sprawie której postępowanie trwa ponad 8 lat. Ponadto w odwołaniu zarzucono brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności dotyczących przedmiotu postępowania polegające na tym, że w stosunku do żądania wniosku U.S. dokonane rozstrzygnięcie pozostaje bez jakiegokolwiek związku treściowego i przyczynowego, gdyż postępowanie zostało zakończone bez zajęcia stanowiska, czy wniosek został załatwiony pozytywnie czy negatywnie. W odwołaniu podniesiono, że inwestor w ogóle nie miał świadomości konieczności wszczęcia postępowania o zmianę sposobu użytkowania, tym bardziej, że w pozwoleniu na budowę z dnia [....] 1999r. stwierdzono, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia użytkowanie obiektu. Wojewoda [....] decyzją z dnia 28 kwietnia 2009r. znak: [....] ,wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest słuszna, a przeprowadzone postępowanie i ustalenia prawidłowe. Z akt sprawy 1 sygn. akt II SA/Kr 1030/09 wynika, że w dniu [....] 2000r. U.S. złożyła do Urzędu Miasta K. wniosek o udzielenie pozwolenia na zamianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [....] na lokal użytkowy, w którym mieści się apteka. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organem właściwym do załatwienia wniosku i przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest (i był w dacie złożenia wniosku) organ administracji architektoniczne - budowlanej l instancji tj. Prezydent Miasta K. Natomiast w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ nadzoru budowlanego l instancji tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Wniosek o zmianę sposobu użytkowania został złożony w dniu [....] 2000r., tj. w okresie, kiedy dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania wymagała pozwolenia organu administracji architektoniczne - budowlanej ł instancji. Decyzja w tej sprawie wydawana była w oparciu o art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nowelizacje ustawy Prawo budowlane (z 16 kwietnia 2004r. i z dnia 28 lipca 2005r.) wskazywały, iż wnioski o zmianę sposobu użytkowania winny być procedowane w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu [....] 2000r. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Organem właściwym do podejmowania działań w oparciu o cyt. art. 71 ust. 3 jak i art. 50 i 51 jest organ nadzoru budowlanego. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania oraz faktem, że ma zastosowanie art. 71 ust. 3 ustawy, organ nadzoru budowlanego przejął postępowanie w sprawie dotyczące tej zmiany. Oznacza to, że organ administracji architektoniczne - budowlanej utracił kompetencje do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Ponadto, skoro stan faktyczny sprawy wskazuje, że została dokonana przedmiotowa zmiana, niecelowym pozostaje udzielenie na nią pozwolenia i rozstrzyganie tej kwestii przez organ administracji architektoniczne - budowlanej. Oczywistym jest, że zgoda organu na wnioskowaną zmianę może być udzielona przed rozpoczęciem zamierzeń inwestycyjnych, a nie po ich zakończeniu. Z istoty sformułowania: udzielenie sygn. akt II SA/Kr 1030/09 pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wynika, że dotyczyć ono musi wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, bowiem jest to uprawnienie, które inwestor uzyskuje od organu administracji. Natomiast ich zrealizowanie powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o udzielenie takiego pozwolenia. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w sytuacji wykonania zmiany sposobu użytkowania bez uzyskania przez inwestora decyzji w tym zakresie, postępowanie w przedmiocie udzielania pozwolenia na tą zmianę jest bezprzedmiotowe i dlatego organ l instancji prawidłowo umorzył postępowanie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła U.S. , zarzucając sprzeczność procesową argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegającą na tym, że mimo przekazania sprawy o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania przez jeden organ administracyjny (Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego) drugiemu organowi administracyjnemu (Wydział Architektury i Urbanistyki), postępowanie umarza się. Takie rozstrzygnięcie, pozbawia strony jakiegokolwiek rozeznania w jej sytuacji prawno - procesowej i merytorycznej. Zdaniem skarżącej nawet gdyby Prezydent Miasta K. trafnie uznał, że organem właściwym do wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania jest organ nadzoru budowlanego powinien zwrócić wniosek organowi nadzoru budowlanego. Tymczasem zaskarżona decyzja nie załatwia podstawowego dla strony problemu uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie wiążącymi organ l instancji wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2008r znak [....] oraz znak [....] sprawa winna być rozstrzygnięta w trybie art.71 ust. 3 Prawa budowlanego i do załatwienia tej sprawy winien być właściwy organ nadzoru budowlanego. Natomiast decyzja powinna być oparta na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. sygn. akt II SA/Kr 1030/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25. 07. 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 z póz. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 .08. 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z póz. zm.), w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną - art. 134 p.p.s.a. Orzekanie granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co zostanie ujawnione w jego toku, może ona powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie zawisłej już przed organem administracyjnym. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania (podmiotowe i przedmiotowe) mogą powstać na skutek faktów naturalnych, lub zdarzeń prawnych. Chodzić tu będzie o śmierć osoby fizycznej, utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej, zmianę tytułu własności rzeczy, zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków, a także o uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach sygn. akt II SA/Kr 1030/09 władczych w określonych sprawach (tak J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8 wydanie, Wyd. C.H. Beck Warszawa 206, kom do art. 105 ustawy). Art. 104 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania zamyka drogę _do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 kpa. Następuje ono, jak wyżej wskazano, w sytuacji, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Decyzja o umorzeniu postępowania, należąca do kategorii rozstrzygnięć kończących postępowanie w danej instancji, chociaż nie rozstrzyga sprawy merytorycznie z uwagi na brak możliwości konkretyzacji praw lub obowiązków stron, podlega w zakresie składników swojej struktury przepisowi art. 107 kpa, a postępowanie poprzedzające wydanie takiej decyzji winno być przeprowadzone zgodnie z wynikającymi z kpa regułami z uwzględnieniem treści art. 7, 8, i 9 kpa. Organ winien w toku postępowania ustalić, z jakich przyczyn postępowanie stało się bezprzedmiotowe, dlaczego brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia, przy czym ustalenia takie, skutkujące uznaniem niemożności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie mogą budzić wątpliwości. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnym uzasadnieniu decyzji, zawierającym wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, a uzasadnienie winno być przekonujące i zrozumiałe również dla stron postępowania. Badając zaskarżoną decyzję sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem powyższych przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenia będące podstawą stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania oparł organ na piśmie Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa UMK z dnia [....] .2000 r. (k. 8 akt adm.), przy którym przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. pismo skarżącej z [....] .2000 r. w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na aptekę. W piśmie tym wskazano, że przekazanie następuje "w nawiązaniu" do Państwa pism z [....] .05 i [....] . 05. 2000 r. w sprawie użytkowania m. n. wyżej opisanego lokalu jako apteka. Nadto organ powołał postanowienie PINB w K. z dnia 13. 02. 2009 r.(k. 9 akt adm.) sygn. akt II SA/Kr 1030/09 o przekazaniu wniosku skarżącej organowi właściwemu. W oparciu o powyższe organ wskazał, iż "stan faktyczny sprawy wskazuje, że została dokonana przedmiotowa zmiana". Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu u zbytkowania musi dotyczyć przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że stwierdzenie to jest aktualne jedynie w odniesieniu do sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych. Zmiana taka bez_ konieczności wykonywania robót budowlanych nie łączy się żadnym zamierzeniem inwestycyjnym bowiem dotyczy podjęcia działalności, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2, i nie wiąże się z koniecznością stosowania ust. 6 tego przepisu, co oczywiście nie zwalnia zainteresowanego podmiotu od uczynienia zadość obowiązkom wynikającym z art. 71 ust. 2 pr. bud. Również zmiana sposobu użytkowania polegająca na podjęciu działalności, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. wymaga (obecnie) zgłoszenie właściwemu organowi, a jej dokonanie bez zgłoszenia skutkować będzie rzecz jasna spełnieniem się sytuacji, o kotnej mowa w art. 71 ust. 1 pr. bud. Hipotezę powyższej normy należy jednak odnieść w każdym przypadku do konkretnego stanu faktycznego. Zdaniem sądu, organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania, nie czyniąc żadnych samodzielnych ustaleń, czy istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania przez skarżącą przed złożeniem wniosku z dnia 12.05.2000 r. Nie ustalono, czy i jaki jest zakres ewentualnych zmian, co jest konieczne, skoro przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie - jak to organ określił "dotyczące tej zmiany", przy czym nie wiadomo szczegółowo o jaką zmianę chodzi. Innymi słowy nie ustaliły organy, czy zakres toczącego się postępowania przez organami nadzoru budowlanego jest tożsamy z zakresem wniosku złożonego przez skarżącą w 2000 r. dotyczącego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Brak także jakichkolwiek danych dotyczących daty ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Poczynienie tych ustaleń jest niezbędne dla stwierdzenia, czy rzeczywiście zachodzi sytuacja, w której organy architektoniczno-budowlane utraciły swoją kompetencję do orzekania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z 2000 r. Tym samym organy nie mogą się powoływać na "stan faktyczny sprawy", skoro ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika, jaki jest stan faktyczny sprawy. Informacje zawarte we wskazanym przez organ piśmie, oraz sygn. akt II SA/Kr 1030/09 uzasadnieniu postanowienia z dnia 13.02.2009 r. nie mogą być uznane za źródło koniecznych w tej sprawie ustaleń faktycznych. Świadczą one jedynie o toczącym się postępowaniu, które jak wynika z akt sprawy, oraz informacji podanej na rozprawie przez skarżącą, jeszcze się nie zakończyło decyzją ostateczną, która dawałaby podstawy do formułowania stanowczych twierdzeń. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu, tj. art. 107 § 3 kpa. Nie odnosi się bowiem do istoty sprawy, co jest konsekwencją braku jej należytego wyjaśnienia, a zawiera jedynie szereg twierdzeń dotyczących treści i interpretacji art. 71 pr. bud. Istota natomiast sprawy jest, czy istnieją przesłanki do zakończenia sprawy zawisłe przed organem w 2000 r. decyzją umarzającą postępowanie. Dlatego zaskarżona decyzja jako przedwczesna narusza także art. 105 § 1 kpa. Dokonując sądowej kontroli nie sposób również pominąć, że postępowanie poprzedzające jej wydanie prowadzone było z naruszeniem naczelnych zasad wynikających z art. 7, 8 i art. 9 kpa, a także z naruszeniem art. 10 kpa. Rozpatrzenie wniosku pochodzącego z 2000 r. po ponad dziewięciu latach, przy braku jakichkolwiek czynności mających na celu rozstrzygnięcie sprawy, z pominięciem zasady wysłuchania stron jest działaniem, które narusza zaufanie obywateli do organów Państwa i jest sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Ponowne rozpatrując wniosek skarżącej organy winny uniknąć naruszeń prawa, których dopuściły się w dotychczasowym postępowaniu, w szczególności mając na względzie konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz przedmiotu i zakresu postępowania toczącego się przez organami nadzoru budowlanego, w celu rozstrzygnięcia sprawy w sposób, a to celem należytego wyjaśnienia, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.