II SA/Kr 1035/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. II SA/Kr 1035/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 57 ust.7 w zw. z art. 59f ust.1, art. 59g oraz art. 80 ust. 2, pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2003 r., Dz. U. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na P. C. karę w wysokości 75.000 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy zł., 00/100) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego- budynku handlowego na działce nr [...] w G. W jej uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w toku kontroli w dniu [...] 2005 r. stwierdził, że budynek handlowy na dz. nr [...] w G. jest od ubiegłego roku i obecnie nadal użytkowany do sprzedaży różnych artykułów ogrodniczych przez inwestora P. C. nielegalnie tj. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał także, iż inwestor w czasie poprzednio przeprowadzonych inspekcji kilkakrotnie został ukarany mandatami karnymi kredytowanymi za przystąpienie do użytkowania budynku handlowego bez stosownego pozwolenia oraz, że P. C. nie uzyskał ostatecznej decyzji na użytkowanie obiektu ze względu na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w związku z dokonanymi podczas budowy istotnymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ l instancji stwierdził, że naruszenie art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o których mowa w art. 57 ust.7 wymienionej ustawy, to nic innego jak przystąpienie do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia zakończenia budowy i w nin. stanie faktycznym P. C. był zobowiązany przed rozpoczęciem użytkowania obiektu do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a skoro tego na uczynił to na podstawie art. 59 f cyt. ustawy Prawo budowlane należało ustalić karę za nielegalne użytkowanie budynku handlowego, stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), a mając na względzie treść wskazanego przepisu art. 57 ust.7 stawkę opłaty należało podwyższyć dziesięciokrotnie. Organ l instancji stwierdził także , iż wg obowiązującego zapisu w ustawie Prawo budowlane stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do tej ustawy, powyższego wobec tego obliczenie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu obliczono: sx10xkxW =500x10x15x1 =75.000 zł f siedemdziesiąt pięć tysięcy zł. 00/100), a litery i cyfry w iloczynie oznaczają: s - stawka opłaty 500 zł (art. 59f ust. 2 Pr. bud.), która podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (z art.57 ust.7 Pr. Bud.), k - współczynnik kategorii (dla budynków handlu i usług = 15, kategoria XVII), w - współczynnik wielkości obiektu (zależny od kubatury, w tym przypadku kubatura = 995 m3 czyli < 2500 m3 wobec czego = 1). Organ l instancji wskazał nadto, że obligatoryjny obowiązek nałożenia przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu doprecyzowały przepisy przejściowe do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 31 maja 2004 r. (Dz.U.Nr 93, poz.888), zgodnie zaś z treścią art. 2. ust. 1. tej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się jej przepisy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. , które stanowią : ust.2. W sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, ust.3. Przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, ust.4. Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe; natomiast art. art. 4 w/w ustawy stanowi : Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: pkt 1/. art. 1 pkt 5, który wchodzi w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej i pkt 2/.art. 1 pkt 24 lit, b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Interpretując powyższe zasady organ l instancji uznał, że ustawodawca w terminie do końca roku 2004 r. zdecydował o nie karaniu według nowych zasad osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia lub wymaganego zgłoszenia, a zatem okres w którym tą ochroną prawną były objęte osoby, które dopuściły się takiego naruszenia prawa, skończył się z dniem 31 grudnia 2004 r. i po tej dacie wszyscy już są traktowani jednakowo (art.4 pkt.2), i w myśl wskazanego art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane winni być ukarani z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W zażaleniu od powyższego postanowienia , nazwanym odwołaniem, P. C. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania , zarzucając naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zbadaniu i wyjaśnieniu faktu użytkowania obiektu. Żalący się podniósł, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w miejsce starego zgodnie z zatwierdzonym projektem i w czasie kontroli, wbrew twierdzeniom organu l instancji, przedmiotowy budynek nie był użytkowany tj. nie prowadzono sprzedaży towaru asortymentu ogrodniczego, a jedynie "utrzymywany zgodnie z prawem budowlanym Art.61". Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 §1 pkt l w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) po rozpatrzeniu powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prawo budowlane w art. 54 formułuje ogólną zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, zaś w art. 55 wskazuje trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz , że w okolicznościach nin. sprawy brak pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu jest faktem bezspornym, bowiem ostateczną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania P. C. uchylona została w całości zaskarżona decyzja organu l instancji i orzeczono o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu tj. przebudowy i rozbudowy budynku handlowego na działce nr 531/4 i 532/3 w G. (obecnie po połączeniu zgodnie z decyzją Starosty W. z dnia [...] 2005 r. znak:[...] działce nr 1880), a ponadto aktualnie przed organem l instancji toczy się postępowanie w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z- prawem, po zakończeniu którego możliwe będzie udzielenie na wniosek inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy wskazał także, iż nowelizacją ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888), wprowadzono sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu tj. bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55), zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego cyt.: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. l, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu" i stosownie do treści cyt. przepisów za przystąpienie zatem do użytkowania przedmiotowego obiektu handlowego z naruszeniem przepisu art. 55 wyliczenie kary jest następujące: s x k x w x 10 przy czym s=500zł (art. 59fust.2), k = 15,0 - wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207 poz.2016) - kategoria XVII- budynki handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, itd., w = 1,0 - współczynnik wielkości obiektu (części obiektu) - dla kubatury < 2500 m3 wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. naliczona kara wynosi: 500 zł x 15,0 x 1,0 x 10 = 75 000 PLN (słownie siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych); naliczenie kary przez organ l instancji zostało dokonane prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że fakt użytkowania obiektu potwierdzony został w dokumentacji fotograficznej (4 zdjęcia: 2 na placu przed obiektem, gdzie widać składowane worki oraz 2 we wnętrzu sklepu), a przede wszystkim złożone przez inwestora P. C. do protokołu i przez niego podpisane oświadczenie, że cyt.: "obiekt jest użytkowany od ubiegłego roku - obecnie nadal", a odnosząc się do zawartej w zażaleniu informacji cyt.: "według mnie chodziło o utrzymanie obiektu od ubiegłego roku i obecnie nadal zgodnie z art. 61 prawa budowlanego a nie użytkowanie" organ stwierdził, że w/w przepis brzmi cyt.: "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2" i przepis ten wskazuje na podmioty tj. właściciela i zarządcę obiektu zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego, który został przyjęty zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 54 i 55) do użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. P. C. domagał się uchylenia powyższego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu l instancji jako naruszających prawo, przytaczając zarzuty zgłoszone uprzednio w zażaleniu. Podkreślił też, iż w dniu [...] 2005 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przytoczył ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 1/ a/ i c/ tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 135 cyt. ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona , ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Postępowanie w sprawie przystąpienia skarżącego do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane /t.j. z 2003 r. Dz. U.Nr 207 poz.2016 ze zm./ zostało wszczęte jeszcze w 2004 r., pierwsza kontrola w tym przedmiocie miała miejsce w dniu [...] 2004 r., druga w dniu 29 [...] 2004 r. , zaś kontrola w dniu [...] 2005 r. bezpośrednio po której organ l instancji wydał postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej z- tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego- budynku handlowego była kontrolą trzecią. W dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania treść art. 57 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane była następująca: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ jest obowiązany do dokonania bezzwłocznej obowiązkowej kontroli tego obiektu." W dniu 16 kwietnia 2004 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy- Prawo budowlane /Dz.U.Nr 93 poz.888 ze zm./, zgodnie z treścią której art. 57 ust. 7 otrzymał brzmienie "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Stosownie do treści art. 2 tej ustawy "Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. 2. W sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe." Zaś zgodnie z treścią art. 4 cyt. ustawy : " Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1)art. 1 pkt 5, który wchodzi w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej; 2)art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r." Zatem przepis art. 57 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane w zmienionej treści wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Oznacza to , iż ustawodawca zdecydował w przypadku wszczęcia postępowania przed zmianą ustawy i nie zakończenia go do dnia wejścia w życie zmiany o nie karaniu wg nowych zasad osób , które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia lub wymaganego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał , że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w wersji obowiązującej po dniu 1 stycznia 2005 r. i nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w sprawie ma zastosowanie przepis w wersji sprzed tej zmiany, nie przewidujący nałożenia kary z tego tytułu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności na zasadzie art. 145§1 pkt1/a/ oraz art. 135 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt l sentencji wyroku , a na zasadzie art. 152 tej ustawy orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.