II SA/Kr 1035/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. M., J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących Z. M. i J. M. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając w trybie przepisów art. 68 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję znak: [...] nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul.[...] Z.M. i J.M. opróżnienie budynku w terminie natychmiastowym. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wydal powyższą decyzję po stwierdzeniu w dniu 5 czerwca 2010 r. zagrożenia dla budynku spowodowanego czynnym osuwiskiem w odległości ok. 3-5 metrów od budynku. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wnieśli Z.M. oraz J.M. . Odwołanie zostało złożone w terminie. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 104 i 10 § 2 K.p.a oraz art. 68, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie stanu zagrożenia bezpośrednim zawaleniem się budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości nr [...] przy ul.[...] w B. , stanowiącego własność Z.M. oraz J.M. . W ocenie organu odwoławczego w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu postępowania uregulowanego art. 68 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podał, że brak uszkodzeń obiektu budowlanego oraz jego lekka konstrukcja nie może przesądzać o odstąpieniu organu nadzoru budowlanego od działań mających na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia i środowiska, jakie może stworzyć obiekt budowlany poddany działaniu osuwisk. Zjawiska takie są ze swej natury nieprzewidywalne, dlatego też do chwili wykluczenia w ramach stosownych badań geologicznych niebezpieczeństwa dalszego osuwania się terenu organy nadzoru budowlanego zobligowane są w trybie przepisów Prawa budowlanego wydawać stosowne nakazy. Wskazano, że o bezpośredniości groźby zawalenia przedmiotowego budynku świadczy również, poza zapisami samego protokołu kontroli z dnia 5 czerwca 2010 r., utrwalona na załączonym do protokołu materiale fotograficznym katastrofa budowlana, do jakiej doszło w najbliższym sąsiedztwie budynku odwołujących się. Organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w szczególnych okolicznościach związanych z działaniem sił przyrody, brak jest zatem podstaw aby, jak wskazano w odwołaniu, bezwarunkowo wiązać bezpośrednie zagrożenie zawaleniem budynku wyłącznie z jego aktualnym stanem technicznym. Kwestią zasadniczą jest miejsce usytuowania obiektu na terenie osuwiskowym. Organ stwierdził, że w związku z powyższym wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest w pełni zasadne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor podniósł, że ze względu na stan faktyczny przedmiotowej sprawy zasadnym było również odstąpienie przez organ I instancji na zasadzie przepisu art. 10 § 2 K.p.a. od umożliwienia stronom wypowiedzenia się co, do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. Z.M. i J.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.. znak: [...] wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego (Prawa Budowlanego) i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji wydana w wyniku odwołania podobnie jak i decyzja organu I instancji rażąco narusza : art. 7, art. 8, art. 10, art. 61, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 i art. 156 K.p.a. Natomiast naruszenie prawa materialnego odnosi się w szczególności do przepisu art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący wskazali, że organ nałożył na nich uciążliwy obowiązek bez zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego świadczącego o zagrożeniu dla życia i zdrowia . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podlegająca badaniu decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca została wydana w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgonie z tym przepisem w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zatem z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia bezpośredniego niebezpieczeństwa zawalenia budynku organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96, opub. w LEX nr 43340 przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Świadczyć o tym może nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji wobec właściciela, musi być poprzedzone bardzo wnikliwym i wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym wraz z rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Takie stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 904/07, opub. w LEX nr 491990. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w takim stanie, w którym istnieje nie tyle jakiekolwiek ale bezpośrednie zagrożenie zawalenie się budynku. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/07, opub. w LEX nr 485811 stwierdzając, że nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Sąd w tej sprawie podziela poglądy zaprezentowane w powołanych orzeczeniach sądowych. Z wyżej przedstawionych względów wynika więc, że z racji bardzo surowych sankcji, a to nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego czyli w istocie zakazu korzystania z nieruchomości - organ powinien przeprowadzić wnikliwe i pełne postępowanie wyjaśniające, które potwierdzi jego przekonanie o bezpośredniej groźbie zawalenia się budynku. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia były przeprowadzone w dniu 5 czerwca 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oględziny w istocie bliżej nieokreślonego terenu. Z treści nadzwyczaj lapidarnego protokołu kontroli wynika, że budynek skarżących nie nosi żadnych oznak uszkodzenia i że przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, natomiast w odległości około 3-5 metrów od prawdopodobnie nieruchomości skarżących lub ich budynku stwierdzono istnienie czynnego osuwiska. Protokół nie zawiera żadnego szkicu, żadnej mapy, które potwierdzałyby granice osuwiska bądź ewentualny zasięg osuwiska. Z tak sporządzonego protokołu kontroli nie wynika, w jaki sposób ustalono ową odległość 3-5 metrów od osuwiska bądź też granicy oddziaływania osuwiska. Jeżeli organ administracji, w imieniu którego oględziny przeprowadzały osoby posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu Prawa budowlanego, nie sporządza protokołu w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, co w tej sprawie oznacza obowiązek jednoznacznego ustalenia zaistnienia bezpośredniego realnego zagrożenia dla substancji budynku – nie można zasadnie stwierdzić istnienia przesłanki "bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku lub jego części" wynikającej z art. 68 Prawa budowlanego. Wydając decyzję na podstawie tak sporządzonego protokołu, organ I instancji pozbawił możliwość sprawdzenia prawidłowości przeprowadzonego dowodu w postaci oględzin. Dodatkowo do protokołu dołączono kopie zdjęć z uwidocznieniem katastrofy budowlanej. Ze zdjęć tych jednak nie wynika, gdzie miało miejsce osunięcie się budynku, a w szczególności czy to osunięcie było z bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżących. Na rozprawie skarżący J.M. oświadczył, że zawalony budynek znajdujący się na zdjęciu dołączonym do protokołu znajdował się w odległości ok. 30 metrów od budynku skarżących. Gdyby to oświadczenie potwierdziło się, to wówczas materiał zdjęciowy sporządzony przez organ I instancji w ogóle nie byłby przydatny do wykazania stanu "bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku skarżących". Rekapitulując, w ocenie Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zaistniała przesłanka wystąpienia stanu bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku skarżących. Nie wynika to bowiem ani z opisu budynku skarżących (a wręcz przeciwnie z treści protokołu wynika dobry stan techniczny budynku), ani z opisu istniejącego osuwiska i jego usytuowania. Do akt sprawy nie dołączono również żadnych innych dowodów, np. w postaci opinii biegłego co do oceny istniejącego stanu zagrożenia budynku skarżących. Niewątpliwie Sąd dostrzega, że postępowanie prowadzone w trybie art. 68 Prawa budowlanego jest postępowaniem szczególnym, wymagającym szybkiej reakcji organu w sytuacji bezpośredniej groźby dla życia i zdrowia ludzi, jednakże nie zwalnia to organu od przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Tak zgromadzony materiał dowodowy musi bowiem w sposób niewątpliwi uzasadniać zastosowanie wobec właściciela budynku najdalej idącego instrumentu, jakim jest pozbawienie go możliwości korzystania z budynku. Tym samym zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny przez organy jest niepełny, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewystarczający dla oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 68 Prawa budowlanego. Pomimo, że postępowanie w tym trybie jest postępowaniem z natury rzeczy przeprowadzanym szybciej od innych postępowań, w których nie ma zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, to jednak obowiązują w nim wszelkie reguły postępowania administracyjnego, a to: art. 7 K.p.a, który statuuje zasadę prawdy obiektywnej polegającą na tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, a nadto art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzone. Zarzut dowolności co do ustalenia stanu faktycznego zostałby wykluczony dopiero po ustaleniach dokonanych w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja były zatem w tej sprawie przedwczesne. W oparciu o powyższe stwierdzając, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 68 Prawa budowlanego. Naruszenia ww. przepisów miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym samym stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą.. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie, czy w tej sprawie zachodzi bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku skarżących z powodu sąsiedztwa czynnego osuwiska oraz zapewnić stronom możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie koszty powyższe wynoszą 500 zł., a poniesione zostały tytułem wpisu od skargi.