II SA/Kr 1036/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Grażyna Firek Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 stycznia 1995 r. nr [....] w przedmiocie nakazania czynności postanawia: skargę odrzucić. Decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nałożył na Z.L. obowiązek przeróbek budynku gospodarczego, usytuowanego na działce w R. nr [...] gmina Ł. , usytuowanego w odległości ok. 0,30 m od granicy działki T.H. Przeróbki miały polegać na założeniu rynien od strony działki sąsiada i rur spustowych w celu odprowadzania wody opadowej na działkę inwestora. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., znak [...]. Skarga Z.L. i do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na ostateczną decyzję Wojewody K. została oddalona wyrokiem z dnia 10 marca 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1039/93. Wobec niewykonania przez skarżącego obowiązku wszczęto postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania. Po wszczęciu postępowania egzekucyjnego w stosunku do Z.L. , zobowiązany poinformował organ egzekucyjny o zmianie właściciela działki w R. nr [...] i przedłożył akt notarialny z [...] lipca 1992 r. z treści którego wynika, że od tego dnia właścicielem tej nieruchomości jest jego syn W.L. W związku z tak zgłoszonymi zarzutami postępowanie egzekucyjne wobec Z.L. zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] lutego 1995 r. W wyniku ujawnienia tej okoliczności postanowieniem z dnia [...] grudnia 1994 r. znak [...] Wojewoda wznowił postępowanie w sprawie nałożonego na Z.L. obowiązku powołując się na prawdopodobieństwo ujawnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jaką było wyjście na jaw nowych okoliczności nie znanych poprzednio organowi. Po wznowieniu postępowania Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. znak [...] działając na podstawie art.151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił swoją decyzję z dnia [...].02. 1993 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1992 r. znak: [...] i orzekł w ten sposób, że nałożył obowiązek przeróbki budynku gospodarczego polegającego na założeniu rynien i rur spustowych na budynku usytuowanym w odległości ok.0,30 m od granicy działki T.H. na W. L. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wobec faktu zmiany od dnia [...] lipca 1992 r. właściciela przedmiotowej nieruchomości, obowiązek przeróbek budynku gospodarczego, usytuowanego w R. , obciąża aktualnego właściciela W.L . Termin wykonania obowiązku ustalono do 30 kwietnia 1995 r. Zaistniałą przesłankę wznowienia postępowania zakwalifikowano jako wyjście na jaw nowych okoliczności nie znanych wcześniej organowi w czasie podejmowania decyzji. Decyzję tę doręczono skarżącemu 6 lutego 1995 r. i najpóźniej dnia 22 lutego 1995 r. Z.L. wniósł na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się jej uchylenia w całości ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a., art.156 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podał, że w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. nie był już on właścicielem gospodarstwa rolnego w R. , albowiem w dniu [...] lipca 1992 r. aktem notarialnym przekazał gospodarstwo to synowi W.L. . Skarżący podniósł, iż o fakcie tym trzykrotnie zawiadamiał Kierownika Urzędu Rejonowego i Wojewodę żądając umorzenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego. Skarżący podał, że w postępowanie egzekucyjnym zgłosił zarzuty w trybie art. 33 pkt 4 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zażalenie do Wojewody z dnia [...].11.1994 r. Zamiast rozpatrzenia zażalenia i umorzenia postępowania Urząd Wojewódzki wznowił postępowanie w sprawie i nakazał W.L. wykonania prac budowlanych. Skarżący podkreślił, że W.L. został właścicielem przedmiotowego gospodarstwa na pięć miesięcy przed wydaniem decyzji organu I instancji, a nie w trakcie postępowania. W ocenie skarżącego we tej sprawie należało wszcząć nowe postępowanie, w którym stroną byłby W.L. , a nie wznawiać postępowanie z udziałem osoby, która nie była stroną w postępowaniu "zwykłym". Tym samym nie jest dopuszczalnym w postępowaniu wznowieniowym nakładanie jakichkolwiek obowiązków na W.L. Odpowiedź na skargę wniósł Wojewoda domagając się oddalenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ ten przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zaakcentował, że fakt zmiany właściciela działki ujawniony został dopiero w zażaleniu z dnia [...] listopada 1994 r. Faktu tego nie zgłosił Z.L. nawet wówczas, gdy sprawa była rozpatrywana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu [...] marca 1994 r. Nieprawdą jest powoływanie się przez skarżącego na co najmniej 3-krotne informowanie organów o zmianie właściciela w toku prowadzonego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].02.1993 r. Stąd zaistniałą przesłankę potraktowano jako wyjście na jaw nowych okoliczności nie znanych organowi w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...].02.1993 r. Odnośnie zarzutu dotyczącego kwestii nie umorzenia postępowania egzekucyjnego wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...] lutego 1995 r. umorzone zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do Z.L. . Wojewoda podniósł również, że nietrafnym jest zarzut braku doręczenia zaskarżonej decyzji W.L. ponieważ w tej sprawie postanowienie i decyzja były kierowane do W.L. na adres R. , gdzie mieszka Z.L. i która to działka i zabudowania na niej znajdujące się zostały przekazane W L. . Z.L. - zgodnie z adnotacją doręczyciela na kopercie podał, iż "adresat nie zamieszkuje na terenie, rodzice odmawiają przyjęcia i podpisu". Wobec tego ustalono w Urzędzie Gminy Ł. adres zamieszkiwania W.L. i adres ten to R . [...]. Zdaniem organu skarżący i W.L. działają w zmowie i celowo nie przyjmują przesyłek kierowanych do nich z Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z.L. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 1995 r., doręczoną skarżącemu 6 lutego 1995 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego okresu 30 dni. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika z § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie. Zgodnie z tym przepisem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przekazano sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze Województwa Świętokrzyskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 22 lutego 1995 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie (a nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) i sprawa nie została zakończona do dnia 1 lipca 2005 r. wobec zawieszenia postępowania, zatem nie podlegała przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do ustalenia, czy wniesienie skargi w tej sprawie było dopuszczalnym. Skargę w tej sprawie wniesiono w lutym 1995 r. i tej sprawy nie załatwiono do 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał, czy dopuszczalnym było wniesienie skargi przez skarżącego. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z powołanym art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 1995 r. wydana w wyniku wznowienia postępowania. Decyzję tę wydał ww. organ po wszczęciu z urzędu postępowania wznowieniowego. Postępowanie wznowieniowe jest zaś odrębnym procesowo postępowaniem. Postępowanie wznowieniowe, uregulowane art. 145-152 K.p.a., jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Od decyzji wydanej w postępowaniu wznowiniowym w I instancji tego postępowania, stronom służy odwołanie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) do organu wyższej instancji. Zasada ta ma zastosowanie również do przypadku, w którym wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją nastąpiło przed organem II instancji w odniesieniu do postępowania "zwykłego". Wówczas taki organ orzekając w postępowaniu wznowieniowym będzie organem pierwszoinstancyjnym, a tym samym od jego decyzji będzie przysługiwało odwołanie do organu wyższej instancji. Ta zasada miała również zastosowanie w tej sprawie. Wojewoda wydając swoją decyzje [...] stycznia 1995 r. działał w postępowaniu wznowieniowym jako organ I-instancji i winien pouczyć strony o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji do organu wyższej instancji, a nie pouczać o prawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 1998 r., sygn.. akt I SA/Wr 20/97, opub. w LEX nr 36020 zawarł tezę zgodnie z którą, "na decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie, a nie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Prawidłowe pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji byłoby więc takie, które wskazywałoby na możliwość wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po wydaniu przez Wojewodę decyzji z [...] stycznia 1995 r., a przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skarżący Z.L. nie wniósł odwołania od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącego adresowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3.01.1995 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]) nie jest odwołaniem, bo zostało ono doręczone Głównemu Inspektorowi 10 stycznia 1995 r. a więc na 15 dni przed wydaniem decyzji przez Wojewodę . Tak do wojewódzkich sądów administracyjnych jak i do 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego można było skutecznie zaskarżyć decyzję organu odwoławczego (II-instancji), a nie decyzję organu I-instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedwczesne wniesienie w tej sprawie skargi nie wynikało z winy skarżącego. Skarżący został błędnie pouczony w informacji zawartej w decyzji Wojewody z [...] stycznia 1995 r. o trybie zaskarżania tej decyzji. Takie jednak błędne pouczenie nie może stanowić podstawy do uznania wyczerpania przez stronę trybu postępowania administracyjnego. Sąd bowiem niezależnie od tego, kto zawinił w zakresie wyczerpania trybu postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi, ma obowiązek tą okoliczność zbadać i przy uznaniu, że zaskarżono decyzję organu, który w danej sprawie pełnił funkcję organu I-instancji - skargę odrzucić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Niedopuszczalność skargi w tej sprawie wynika z zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie organu drugiej instancji. Odrzucenie skargi ma i ten skutek, że Sądowi nie wolno odnieść się merytorycznie do zarzutów zawartych w samej skardze skarżącego. Sąd bowiem nie mógł w tej sprawie skargi merytorycznie rozpoznać, gdyż podlegała ona odrzuceniu. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.