II SA/Kr 1036/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki postanowieniem z dnia 14.03.2019 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) nakazał R. S., inwestorowi robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K., realizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej: - w punkcie 1 wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej; - w punkcie 2 zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich; - w punkcie 3 przedłożyć dokumenty związane z ww. budową tj. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego ww. nadbudowy budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu. Ponadto, z uwagi na wpisanie przedmiotowego obiektu do Gminnego Rejestru Zabytków K. organ wskazał, że projekt budowlany winien zostać uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a także podał, że projekt musi zawierać inwentaryzację architektoniczno -- budowlaną oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonania dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 07.03.2019 r. stwierdzono, iż na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewniane, jednokondygnacyjny. Przedmiotowy budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Od strony działki sąsiedniej przedmiotowy budynek posiada ścianę szczytową murowaną do wysokości parteru, w poziomie poddasza ściana szczytowa wykonana jest z płyt OSB. Ustalono, że w przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty budowlane polegające na nadbudowie. Wykonano ściany kolankowe o konstrukcji drewnianej, wypełnione wełną mineralną oraz wykończone płytą OSB. Od strony frontowej ściany kolankowe posiadają wysokość 1,20 m, a od strony tylnej mają wysokość 2,10 m. Ponadto stwierdzono, że wykonana została nowa więźba dachowa drewniana wraz z pokryciem dachu z blachy falistej. We wnętrzu budynku w poziomie poddasza stwierdzono wykonanie ścian wewnętrznych w zabudowie lekkiej z płyt gipsowo-kartonowych. Ponadto w ścianie zewnętrznej od strony podwórka zamontowane zostały trzy okna w ścianie kolankowej. Stwierdzono, że wykonane zostały wewnętrzne instalacje: elektryczna, wodna, kanalizacyjna i ogrzewania, a także, że w poziomie nowopowstałej kondygnacji wykonano pomieszczenia z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Różnica wysokości kalenicy mieszkalnego względem kalenicy sąsiedniego budynku gospodarczego wynosi około 0,5 m. Organ ustalił, że inwestorem przedmiotowej nadbudowy budynku jest R. S.. Roboty budowlane rozpoczęte zostały w listopadzie 2018 roku, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków miasta K.. W sprawie zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że postępowanie legalizacyjne przewidziane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy ma stworzyć inwestorowi możliwość legalizacji budowy a dopiero w razie braku takiej możliwości organ jest zobowiązany orzec o nakazie rozbiórki. Nadmienił również, że inwestor w razie legalizacji inwestycji będzie musiał wnieść opłatę legalizacyjną. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. K.. Odwołujący wskazał, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane z naruszeniem podstawowych zasad i norm prawa budowlanego i administracyjnego. W ocenie żalącego się w niniejszej sprawie nie było podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego i wydane postanowienie prowadzi do przewlekłości prowadzonego postępowania. Organ winien wydać od razu decyzję o nakazie rozbiórki nielegalnej nadbudowy. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 9.07.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 50 tych XX wieku jako budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej. Wykonana dokumentacja fotograficzna w trakcie oględzin jak również załączone do akt sprawy wydruki ze strony internetowej www.google.com/maps obrazujące stan faktyczny nieruchomości na maj 2013 r. potwierdzają, iż doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Realizowane zamierzenie budowlane wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie zostało przewidziane jako wyjątek przewidziany w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Ponadto jak zauważył PINB obiekt budowlany wpisany jest Gminnego Rejestru Zabytków K. a w związku z art. 29 ust 4 pkt 1 u.p.b. wszelkie roboty budowlane wobec tego typu obiektów wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej winno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zauważył przy tym, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki. Zdaniem organu II instancji, PINB słusznie zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia 14.03.2019 r. do przedłożenia kompletu dokumentów bo tylko takie czynności w ramach toczącego się postępowania w przedmiotowej sprawie upoważnią organ nadzoru budowlanego do podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych. Rolą przepisów art. 48 u.p.b. jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności należy rozważyć czy istnieją okoliczności pozwalające na wdrożenie procedury legalizacyjnej, dopiero w ostateczności organy wydają decyzję nakazującą rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K., domagając się "zmiany postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ostateczną decyzję o rozbiórce nadbudowanej części budynku wraz z przywróceniem obiektu do stanu sprzed przebudowy". Skarżący zarzucił błędną interpretację art 48 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. oraz rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 13 K.p.a. "a nade wszystko rażące naruszenie art. 12 formułującego zasadę ideę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu skarżący wywodził, że możliwość legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane została przewidziana jako wyjątek o zasady orzeczenia o nakazie rozbiórki. Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy, określoną w art. 48 ust.3 jest zapewnienie, że tylko posiadanie wymienionych w nim dokumentów uprawdopodobni w przyszłości legalizację wstrzymywanych prac. Brak w tej sprawie jakichkolwiek dokumentów wymaganych prawem, przed wydaniem postanowienia, zarówno planistycznych jak i techniczno - budowlanych takiej pewności nie daje, zwiększa natomiast ponoszone koszty oraz skutkuje przedłużaniem postępowania administracyjnego poza realnie akceptowalne, ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy. Przeciwna wykładnia prowadzi do wniosku, że jedyną różnicą między uzyskaniem pozwolenia na budowę a legalizowaniem zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji byłby obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga została oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie nakazu rozbiórki musi jednak – co do zasady – być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, określonym w dalszych przepisach. Zaskarżone postanowienie jest jego pierwszym etapem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Po myśli ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przytoczonych wyżej przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przesłankami ich zastosowania jest prowadzenie budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadbudowa obiektu budowlanego, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi jeden z rodzajów budowy obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadnia uruchomienie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem, po ustaleniu, że inwestor nie dysponował decyzją zezwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, koniecznych w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. Samo zastosowanie trybu legalizacji samowoli budowlanej, którego etapem jest wydanie kontrolowanego obecnie postanowienia, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu. Kwestionowanie przez skarżącego prawidłowości wdrożenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego wynika z niezrozumienia cytowanej regulacji. Aktualne brzmienie przepisu jest wynikiem wielu zmian legislacyjnych przeprowadzonych na przestrzeni obowiązywania ustawy Prawo budowlane, których celem było złagodzenia sankcji w postaci nakazu rozbiórki, poprzez zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do uprzedniego przeprowadzenia postępowania umożliwiającego sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Nie ma racji skarżący, że warunkiem skorzystania z legalizacji jest uprzednie posiadanie przynajmniej fragmentarycznej dokumentacji budowlanej. Z brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie sposób wyprowadzić takiego warunku. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, nadmienić jedynie można, że konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w znacznej wysokości sprawia, że prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę staje się wysoce nieopłacalne. Nie do obrony jest więc twierdzenie skarżącego, że przyjęta przez organy nadzoru budowlanego oraz sąd wykładnia art. 48 ustawy Prawo budowlane prowadzi do stworzenia alternatywnego trybu zrealizowania planowanej inwestycji. Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji w tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymując roboty budowlane i zobowiązując inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w zarzutach skargi, a zwłaszcza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, zasady prawdy obiektywnej czy zasady uwzględniania słusznego interesu strony. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie z kolei przedmiotem odrębnego rozpoznania w sprawie do sygn. II SAB/Kr 369/19. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.