II SA/Kr 1038/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 kwietnia 2009r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.P. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . S.P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Wójta Gminy K. z dnia 21 maja 2003 r. sprostowanej postanowieniem z dnia 15 lipca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego PPHU [.....] w mc. P. obejmującego budowę kompleksu chłodni segmentowych – szt. 8, budowy hali magazynowej, przebudowy sieci gazowej, utwardzenie placów manewrowych, budowę pawilonów handlowych dla działek położonych w miejscowości P. nr [.....],[.....],[.....],[.....], .....(k.105 akt adm. I inst.). Zdaniem S.P. decyzje te należało uznać za nieważne w oparciu o przepisy: art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, art. 1 ust. 1 pkt a i b, ust. 2, 3 i 4, art. 6, 11, 19, 31, 32 oraz 112 i 113 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 5, 28, 30, 33 oraz 50 ustawy Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie administracyjne na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K. z dnia 21 maja 2003 r., o czym poinformowano strony zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2008 r. (k.114 akt adm. I inst.). Decyzją z dnia 2 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. [.....] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest on stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonego przedmiotową decyzją, a co za tym idzie nie jest możliwe, aby to postępowanie toczyło się na jego wniosek. W ustawowym terminie skarżący wniósł do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że wbrew ustaleniom poczynionym w ww. decyzji przysługuje mu przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto podniósł, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest istotnymi wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Kolegium uznało, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, tym samym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się w decyzji Wójta Gminy K. wad, które kwalifikowałyby ją jako decyzję nieważną, co z kolei uzasadniałoby podjęcie tego postępowania z urzędu. Wobec takich ustaleń, organ uznał, że prowadzenie postępowania w takiej sprawie jest bezprzedmiotowe, wobec czego należało je umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję S.P. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów art. 28, art. 75 § 1 i 2 kpa, art. 1 ust. 2 pkt 3,5,7, art. 2 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1, art. 6 ust.1, art. 11, art. 31 oraz 32 przepisów Działu VI ustawy - Prawo o ochronie środowiska, art. 5, 28, 30 i 32 ustawy – Prawo budowlane, art. 144 kodeksu cywilnego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, postanowienia Starosty P. z dnia 4 czerwca 2003 r. [.....] , Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr XV/86/93 z dnia 28 grudnia 1993 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podkreśliło, że niemożliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ze względu na brak legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia takiego postępowania. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że pod sygnaturą [.....] wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 21 maja 2003 r. nr [.....] . W dalszych pismach procesowych skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna. Zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej regulują przepisy art. 156 i następne kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji, następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (por. art. 157 § 1 kpa). Jeśli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej wówczas organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (por. 17 pkt. 1 kpa). Ponieważ zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był wójt, to organem właściwym do rozpoznania sprawy z zakresu stwierdzenia nieważności decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium). Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Otrzymując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu było zbadanie czy ma do czynienia z wnioskiem podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania, a w przypadku dojścia do wniosku, że wnioskodawca stosownej legitymacji nie posiada, ocenienie czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Mając na uwadze powyższe Kolegium słusznie przystąpiło w pierwszej kolejności do oceny czy ma do czynienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji skierowanym do niego przez stronę w rozumieniu art. 157 § 2 kpa. Sąd podziela stanowisko, zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., I OSK 1819/2007, że "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał również, że interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 kpa. Treść decyzji Wójta Gminy K. z dnia 21 maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę kompleksu chłodni segmentowych – szt. 8, budowę hali magazynowej, przebudowę sieci gazowej, utwardzenie placów manewrowych, budowę pawilonów handlowych dla działek w miejscowości P. nr [.....] , [.....] , [.....] , .... (dalej decyzja z dnia 21 maja 2003 r. lub decyzja WZiZT), wskazuje, że organ ów nie potraktował S.P. jako strony tego postępowania. Jak podano w piśmie Wójta Gminy w K. z dnia 29 kwietnia 2008 r. (.109 akt adm. I inst.) w wykazie działek i ich właścicieli do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę nie widnieje nazwisko S.P. ponieważ w załączniku graficznym do decyzji WZiZT linie rozgraniczające inwestycję nie obejmują działki ewidencyjnej nr [.....] , której właścicielem jest S.P. Wobec tego, zdaniem Wójta Gminy, S.P. nie spełniał wymogów strony, o których mowa w art. 28 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, że, pomimo, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazywała wprost, kto jest uprawniony do wzięcia udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to przyjmowano /por.np.: uchwała składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. (VI SA 13/95, Lex Polonica nr 334011), uchwała składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. (VI SA 20/95, LexPolonica nr 309050)/, że ze względu na interes prawny, na podstawie art.28 kpa, stronami tego postępowania są wnioskujący o wydanie decyzji WZiZT, właściciele (użytkownicy wieczyści) działek objętych wnioskiem oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich, przy czym chodziło nie tylko o działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem przyszłej inwestycji, ale działki leżące w obszarze jej oddziaływania. Prawidłowe określenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji przesądzać zatem powinno o ustaleniu kręgu stron tego postępowania. Oznacza to z kolei, że jedynie wskazanie jednoznacznych okoliczności, z których wynika, że działka osoby występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności WZiZT leży poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji może uzasadniać odmowę uznania ją za stronę, a w konsekwencji stanowić podstawę umorzenia wszczętego już postępowania o stwierdzenie nieważności. Ocena legitymacji S.P. powinna się odbyć na podstawie art. 28 kpa regulującego na zasadach lex generalis krąg stron postępowania administracyjnego. Tym samym konieczne było ustalenie czy S.P. posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego w decyzji Wójta z dnia 21 maja 2003 r. Podstawą zastosowania art. 28 kpa jest stwierdzenie, że po stronie skarżącego występuje interes prawny. "Trafnie podkreśla się w piśmiennictwie, że łącznikiem pomiędzy sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji."(por. L.Żukowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, W-wa 1999, Lex Polonica) Działka nr [.....] będąca własnością S.P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest jednak oddzielona od działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania (szczególnie działki nr.....) jedynie drogą tj.działką nr [.....] . Ze względu na tak bliskie sąsiedztwo, według skarżącego, jego działka leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżący podnosił również szereg zarzutów naruszenia prawa, do których organy nie ustosunkowały się. Samo stwierdzenie naruszenia przez decyzję określonych przepisów prawa (np. prawa ochrony środowiska) nie daje jeszcze podstaw do kwestionowania decyzji ze względu na własny interes prawny, ale oceniając czy skarżący miał interes prawny żądając stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji organy powinny wziąć pod uwagę, czy i o ile naruszenie tych przepisów może wpłynąć na prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wójt Gminy K. wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. oraz do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o opinię o zakresie i obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, ale decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydał nie czekając już na stanowiska ww. organów. W dniu 16 czerwca 2003 r. a więc już po wydaniu decyzji ustalającej WZiZT, do urzędu gminy w K. wpłynęły następujące postanowienia: 1/ postanowienie Starosty P. z dnia 4 czerwca 2003 r. [.....] w którym organ ten uznał, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowie sieci gazowej, utwardzeniu placów manewrowych, budowie pawilonów handlowych oraz budowie zbiornika na olej napędowy zasadne jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, wraz ze wskazaniem treści takiego raportu 2/ postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 10 czerwca 2003 r. [.....] , w którym organ postanowił, że przedsięwzięcie polegające na budowie zbiornika na olej napędowy do tankowania samochodów ciężarowych w P. wymaga opracowania raportu w zakresie oddziaływania na stan czystości wód powierzchniowych i podziemnych, powietrze atmosferyczne i glebę 3/ postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 10 czerwca 2003 r. sygn. [.....] , w którym organ postanowił, że przedsięwzięcie polegające na budowie kompleksu chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowie sieci gazowej, utwardzeniu placów manewrowych, budowie pawilonu handlowego nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zatem organ ustalający warunki zabudowy wydał decyzję bez uzgodnień dotyczących wpływu przedsięwzięcia na środowisko, to tym bardziej SKO powinno wskazać okoliczności, z których wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na znajdującą się zaraz po drugiej stronie drogi działkę skarżącego, a dokładniej na jego prawo własności do tej działki, tym bardziej, że skarżący wskazał w trakcie postępowania administracyjnego na przepisy prawa materialnego, na podstawie których, jego zdaniem, opiera się jego interes prawny, m.in. przepisy kodeksu cywilnego, np. art.144 kc oraz przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu do środowiska (m.in. k.103 akt adm. I instancji.) oraz art.112 i113 ustawy o ochronie środowiska (k.97 akt adm. I instancji.). Sąd podziela stanowisko, że już bezpośrednie sąsiedztwo obiektu, z którego działalnością wiąże się emisja hałasu uzasadnia przyznanie takiej osobie statusu strony w postępowaniu dotyczącym tego obiektu (por. wyrok NSA z 12.05.2009 r. II OSK 764/2008), zwłaszcza, że skarżący wskazywał na uciążliwości związane z hałasem powodowanym działalnością przedsiębiorstwa wnioskującej o WZiZT spółki. O ile zatem SKO w K. prawidłowo stwierdziło, że "w każdej indywidualnej sprawie z zakresu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ wydający decyzję, ustalając krąg podmiotów, który mają interes prawny w sprawie, musi badać zarówno to, czy-a jeśli tak, to jak dalece, sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji" to nie zastosowało powyższej zasady do prowadzonego przez siebie postępowania tj. nie oceniło samodzielnie, w ww. sposób, interesu prawnego skarżącego, a jedynie bezkrytycznie przyjęło, że skoro organ I instancji uznał, że zakres oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości S.P. i nie występował on jako strona tego postępowania, to oznacza to, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony. Jak jednak wyżej podniesiono stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji, dlatego obowiązkiem SKO było zbadanie interesu prawnego S.P. w świetle art. 28 kpa. Ponadto wskazać w tym miejscu należy, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zapewniono udziału w nim wszystkim stronom postępowania zwykłego (dotyczy to następujących podmiotów: E.C. , M.S. i GS Samopomocy Chłopskiej), natomiast za strony postępowania uznano osoby nieżyjące od 2002 r.: H.S. i S.S. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając, że zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja tego samego organu ją poprzedzająca, narusza przepisy postępowania administracyjnego –art.105 § 1 kpa w zw. z art.157 § 2 kpa w zw. z art.28 kpa w sposób majacy istotny wpływ na wynik sprawy orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego zwrot kosztów w wysokości 200 zł.