II SA/Kr 104/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skarg H. H. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.99.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi. Decyzją z dnia 17 października 2024 r. znak: GN.III.JM.72211-106c/06 Starosta Krakowski orzekł: - w pkt. 1 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. oraz części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach parcel I. kat. [...] i I. kat. [...], b. gm. kat. K. na rzecz: A. S., K. K., M. K., A. H., A. H., R. H., L. P., J. P., Z. Ż., M. K., O. M., R. N., M. M., M. S., S. S., Z. H., M. Z., K. K. - W., M. K., P. K., F. K. i B. K.; - w pkt. 2 o umorzeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach parcel I. kat. [...] i I. kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz ww. osób. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna jeżeli chodzi o jej wykorzystanie na cel publiczny, a ponadto ani ona, ani jej spadkodawcy nie otrzymali żadnego zadośćuczynienia w związku z dokonanym wywłaszczeniem. Decyzją z dnia 17 listopada 2025 r. znak: WS-VI7534.3.99.2024.KP Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i: - w pkt 1 orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], poł. wobr. [...], jedn. ewid. K. m. K. oraz części działki nr [...], obr. [...], jedn, ewid. K. m. K., w granicach parcel I. kat. [...]. kat. [...] b. gm. kat. K. - w pkt 2 orzekł o przekazaniu sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr[...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. K. do ponownego rozpoznania organowi I instancji; - w pkt 3 orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] obr[...], jedn. ewid. K. m. K.. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o zwrot dotyczył parcel l.kat[...] i l.kat. [...] b. gm. kat. K. Na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów ustalono, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 30 grudnia 1957 r. znak: L.dz.Sa.V/1/63/57 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Krakowie, tj. pod budowę drogi do Nowej Huty w gm. kat. K. - K. powierzchnię 289 m2 stanowiącą część parcel katastralnych I. kat. [...] o pow. 10588 m2 i parceli I. kat. [...] o pow. 104 m2, b. gm. kat. K. , obj. kw nr [...]. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 3 września 1969r. znak: USW.IV.60/IV/41/69 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa parcelę katastralną I. kat. [...] o pow. 9793 m2, b. gm. kat. K. , obj. Iwh [...], c.d. kw nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "Krowodrza", zgodnie z Uchwałą 525/XXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 listopada 1966r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Krowodrza" w Dzielnicy Kleparz w Krakowie. Wnioskodawcy, którzy zażądali zwrotu wywłaszczonych parcel są spadkobiercami poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie kompilacji mapy katastralnej z mapą ewidencyjną w porównania z mapą katastralną ustalono, że będące przedmiotem zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...], odpowiadają częściom wywłaszczonych parcel I. kat. [...] i 1. kat. [...] Natomiast poza granicami parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] znajdują się będące przedmiotem zaskarżonej decyzji działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Mając zatem na uwadze, że wnioskodawcy wnosili o zwrot parcel kat[...] i 1. kat. [...] w zakres których nie wchodzą działki nr [...], nr [...] i nr [...], należało orzec na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu ww. działek z uwagi na brak roszczenia w ww. zakresie i tym samym bezprzedmiotowość postępowania. Jednocześnie, organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w zakresie działki nr [...], co powinien uczynić w trakcie ponownego rozpoznania sprawy. Jeżeli natomiast chodzi o działki nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], w granicach parceli I. kat. [...] organ I instancji nie wyjaśnił, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.), ograniczając się do przytoczenia tego przepisu oraz stwierdzenia, że działki te stanowią obecnie współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego w zakresie ww. działek nie znajduje zastosowania art. 229 u.g.n. i umorzenie postępowania było w związku z tym błędne. Organ odwoławczy nie może natomiast orzec merytorycznie, pozbawiając stronę prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Wojewoda w pełni podzielił natomiast stanowisko organu I instancji co do braku zbędności pozostałych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] na cel wywłaszczenia. W tym zakresie pozyskano do akt: - uchwałę nr 525/XXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 listopada 1966 r. zatwierdzającą plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla Krowodrza; - Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego "Krowodrza" - perspektywa 1980r. stanowiącego załącznik do ww. uchwały Prezydium Rady narodowej m. Krakowa, - pismo Biura Planowania Przestrzennego z 1 października 2013 r. nr BP-05.6724.2.221.2013.ASO z częścią tekstową do Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Mieszkaniowego "Krowodrza" - perspektywa 1980r., zatwierdzonego uchwałą nr 525/XXVII/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 listopada 1966 r.; - plan ogólny zagospodarowania terenu Kraków - Krowodrza z 15 czerwca 1968 r.; - plan zazielenienia "Osiedla Prądnik Biały" - I 1975r.; - kopię mapy zasadniczej odnowionej w roku 1986 r. i 1997 r.; - zdjęcia lotnicze z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej. Zgromadzone dokumenty, jak również ww. zdjęcia lotnicze w tym w szczególności z lat: 1996, 1997, 2004 potwierdzają, że części przedmiotowych działek poł. w obr. [...] zostały zagospodarowane dla potrzeb budowy osiedla mieszkaniowego wraz z jego infrastrukturą, tj. część działki nr [...] na zieleń osiedlową; część działki nr [...] na budynek Szkoły Podstawowej nr [...] im. W. J. wraz z jego infrastrukturą; część działki nr [...] na parking z drogą wewnętrzną i zieleń osiedlową; część działki nr [...] na parking i zieleń osiedlową; część działki nr [...] na infrastrukturę budynku Przedszkola nr [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi fragment drogi publicznej ulicy O. w skrzyżowaniu z ulicą K. W., w związku z czym nie może zostać zwrócona zgodnie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mając zatem na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można zdaniem Wojewody bezsprzecznie stwierdzić, że wymienione działki zostały wykorzystane dla potrzeb realizacji osiedla mieszkaniowego oraz ulicy O. H. H. złożyła skargę od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. W. K. również zaskarżył decyzję Wojewody w zakresie pkt 1, w którym orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. Tytułem wstępu wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie, wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób, co nie odpowiada aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu, do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być zabudowa mieszkaniowa, a z akt sprawy wynika, że cel ten został zrealizowany. Na części działki nr [...] urządzono zieleń osiedlową, na części działki nr [...] - budynek szkoły podstawowej, na działkach nr [...] i [...] - parking z drogą wewnętrzną i zieleń osiedlową, a na działce nr [...] umiejscowiono infrastrukturę budynku przedszkola. Fakt, że na tych konkretnych działkach nie zostały wybudowane bloki mieszkalne nie oznacza, iż cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, nie został zrealizowany. Zieleń osiedlowa, placówki dydaktyczno-wychowawcze, czy też parkingi i drogi wewnętrzne stanowią część infrastruktury, koniecznej do normalnego funkcjonowania osiedla. Sąd zgodził się zatem z organami obu instancji, że należało odmówić zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] Tożsame rozstrzygnięcie prawidłowo również zapadło względem działki nr [...], jednakże w tym przypadku przesłanką odmowy było ustalenie, że działka ta stała się częścią drogi publicznej. Z art. 2 u.g.n. natomiast wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, w tym art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1376 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami bezwzględnie wyłączonymi z obrotu, co oznacza, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14, postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest w konsekwencji pogląd, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - wybudowanej drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadnie również organ odwoławczy do ponownego rozpoznania przekazał sprawę w zakresie działek wskazanych w pkt 2 (nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). W uzasadnieniu organu I instancji wskazano, że działki te przeszły na własność spółdzielni mieszkaniowej oraz właścicieli wyodrębnionych lokali (po przekształceniu ustanowionego wcześniej użytkowania wieczystego). Jednakże powołany w tym miejscu art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten wymaga, aby zarówno ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, jak i jego ujawnienie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. też wyrok WSA w Białymstoku z 10.12.2019 r., II SA/Bk 703/19). Tymczasem z ksiąg wieczystych wynika, że działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste umową z dnia 26 marca 2002 r., a zatem zawartą po dniu wejściu w życie cyt. ustawy. W konsekwencji rację miał Wojewoda uznając, że w tym zakresie działki muszą podlegać raz jeszcze merytorycznej, całościowej ocenie, co wyklucza wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez organ II instancji. Prawidłowe było również rozstrzygnięcie w zakresie pkt 3. Wojewoda ustalił, że działki o nr [...], [...] oraz [...] nie wchodziły w zakres wywłaszczonych parcel l.kat. 260 i l.kat. 261. Prowadzenie postępowania w tym zakresie było zatem bezprzedmiotowe. W konsekwencji należało zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyć postępowanie. Podsumowując, analiza zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona prawidłowa, z resztą żaden ze skarżących nie przedstawił konkretnych zarzutów, które świadczyłyby o konieczności jej wyeliminowania z porządku prawnego. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji