II SA/Kr 1040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. M. zwrot kosztów postępowania w kwocie [...](sto) złotych. Sygn. akt 11 SA/Kr [...] Uzasadnienie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 5.02.2016 r., na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016, póz. 23), po rozpoznaniu wniosku M. M. z dnia 28.10.2015 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] z dnia 15.05.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej składającej się z: budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wolnostojącego) z dwoma lokalami mieszkalnymi (budynek nr [...]), trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr [...]), czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki [...] z instalacjami wewnętrznymi: wód.-kań../7 c.o., gazowymi i elektrycznymi wraz z odcinkami zalicznikowymi do szafek pomiarowych w ogrodzeniu posesji do budynków, budowa murów oporowych przy pochylniach zjazdowych do garaży, budowa drogi wewnętrznej oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...] oraz rozbudowa sieci wodociągowej DN100 oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN250 przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] obr. [...]", wydanej na rzecz Firmy Remontowo-Budowlanej [...] sp. jawna z siedzibą w R. . W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 15.05.2014 r. r., na wniosek Firmy Remontowo-Budowlanej "[...] sp. jawna z siedzibą w R. wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja stała się ostateczna z dniem 09.06.2014 r. W dniu 12 listopada 2014 r. do organu wpłynął wniosek M. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończoną przedmiotową decyzją. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Następnie wskazał, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje, z mocy prawa, wstrzymania wykonania wydanej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie i wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, stanowiąc, iż wstrzymanie ich wykonania może nastąpić z urzędu lub na żądanie wyłącznie strony. Po przeanalizowaniu przesłanek pod kątem dyspozycji art. 152 k.p.a., organ stwierdził, że brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W ocenie organu, objęte przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę roboty budowlane dotyczące budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej nie powodują ingerencji w będącą własnością M. M. nieruchomość (działka nr [...] obr. [...]), a co za tym idzie nie powodują oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji przyjęcia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. M. M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jednocześnie "unieważnienia w całości decyzji z 15.05.2014 r. nr [...]". W obszernym uzasadnieniu żaląca się podniosła szereg okoliczności, które w jej ocenie świadczą o bezzasadnym pominięciu jej jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również opisała swoje zastrzeżenia co prawidłowości wydanej decyzji. Podkreśliła, że jej nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, a inwestycja oddziałuje na jej działkę poprzez jej zalewanie. Uwagi skarżącej dotyczyły takich zagadnień jak: brak wyjaśnienia jaka część ściany garażu podziemnego, wielostanowiskowego będzie wystawać poza poziom terenu, nachylenie terenu skutkujące zalewaniem jej nieruchomości wodą ze skarpy i tarasów znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości, niezachowania wymogów określonych w § 12 rozporządzenia o warunkach jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dokonanego postanowieniem z dnia 12.05.2015 r. sprostowania przedmiotowej decyzji w zakresie odprowadzenia wód 2 opadowych oraz wydanie decyzji zmieniających udzielone pozwolenie na budowę, które to akty, w ocenie żalącej, zmierzają do usunięcia wad zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda postanowieniem z dnia 9.06.2017 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji Nr [...] z dnia 15.05.2014 r. został złożony przez M. M. w dniu 16.09.2014 r. (doprecyzowanym w piśmie z dnia 28.10.2014 r.). Ponowny wniosek złożyła w dniu 4.11.2014 r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 19.12.2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 15.05.2014 r. Po uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia przez Wojewodę, postanowieniem z dnia 16.03.2015 r. organ l instancji wznowił postępowanie. Następnie w dniu 29.04.2015 r., wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia 03.09.2015 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Ponadto organ II instancji wskazał, że w piśmie z dnia 22.02.2016 r., skarżąca wniosła także o unieważnienie w całości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 15 maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda, decyzją z dnia 18.01.2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 15 maja 2014 r. w zakresie części projektu zagospodarowania terenu zlokalizowanej pomiędzy południową granicą działki nr [...] obr. [...] a tarasami i południowymi elewacjami budynków oznaczonych na projekcie budowlanym nr [...], a w pozostałym zakresie - w tym w stosunku do terenu wokół budynku nr [...] objętego decyzją zamienną -odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22.05.2017 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia 18.01.2016 r., znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15.05.2014 r., nr [...] i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję. Odwołując się do treści art. 145 § 1 iart. 152§ 1 k.p.a. organ H instancji wyjaśnił, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Zatem w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż w chwili orzekania nie istnieje przesłanka, która w jego ocenie może w konsekwencji (w danej sprawie), doprowadzić do uchylenia decyzji, to nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. dysponując posiadanym przez siebie materiałem dowodowym ustalił, iż nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i słusznie orzekł o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy, po analizie akt, w pełni podzielił stanowisko organu l instancji. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że błędne daty wniosków podane przez organ l instancji stanowią omyłkę pisarską, nie mającą wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że do zarzutów wnioskodawczyni podnoszonych w toku prowadzonego postępowania, organ II instancji odniósł się w pismach z dnia 20.06.2016 r. i z dnia 21.09.2016 r. Wskazał, że zarzuty dotyczące wadliwego i opieszałego działania organu l instancji nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Z kolei w kwestii prowadzenia robót budowlanych i ewentualnego nieodpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy właściwy jest inspektor nadzoru budowlanego. Także podnoszone uciążliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, nie podlegają ocenie wojewody. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody, domagając się "unieważnienia decyzji z dnia 15.05.2014 r., Nr [...] oraz decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta K. z dnia 30.12.2015 r., nr [...], jak również wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę". Skarżąca zarzuciła: "naruszenie art. 7 i art. 77 §1, art. 80 k.p.a. w części w jakiej nie został uwzględniony interes społeczny i indywidualny obywatela poprzez wydanie decyzji dotkniętej wewnętrznym brakiem spójności w zakresie zatwierdzonego 4 projektu budowalnego, brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych uwag w odwołaniu od decyzji i innych pismach kierowanych w sprawie, naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędne zastosowanie, nieuznanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że decyzja z dnia 15.05.2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie, jak również ponownie przytoczyła swoje zastrzeżenia odnośnie zatwierdzonego projektu budowalnego, podnoszone na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2017 r. , póz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej/postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które 5 służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów i wniosków o "unieważnienie ostatecznych decyzji" na podstawie których realizowana jest przedmiotowa inwestycja, należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] z dnia 15.05.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w świetle przesłanki określonej w art. 152 k.p.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23.01.2009 r. sygn. akt II SA/Kr [...]). Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która stanowiła podstawę wznowienia postępowania w sprawie, nie odniosły się do argumentów, które w ocenie skarżącej świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz dyskredytują wydaną decyzję. Tym samym, ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że 6 kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji są zbyt lakoniczne i nie odnoszą się do badania przesłanki "prawdopodobieństwa" o której mowa w art. 152 k.p.a. Organ l instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu, stąd decyzja nie może zostać uchylona. Organ II nie przedstawił żadnych nowych argumentów, enigmatycznie odwołując się do stanowiska organu l instancji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, zatem poprzestanie na stwierdzeniu, że roboty budowlane dotyczące budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej nie powodują ingerencji w nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obr. [...], a co za tym idzie nie powodują oddziaływania o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy ocenić jako niewystarczające. Organy nie dokonały w zasadzie żadnej analizy, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Wojewoda w decyzji z dnia 18.01.2016 r. znak: [...], stwierdzając częściową nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 15.05.2014 r. jednoznacznie opowiedział się za przyznaniem skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu, wskazując, że zastosowane rozwiązania projektowe sprawiają że działka skarżącej będzie narażona na dodatkowy spływ wody (strona 3 decyzji). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 22.05.2017 r., znak: [...], mimo, że nie podzielił stanowiska wojewody odnośnie rażącego naruszenia prawa przez decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 15.05.2014 r., także nie zakwestionował legitymacji skarżącej. Taki stan rzeczy wymownie świadczy o tym, że brak interesu po stronie skarżącej w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K. nie ma charakteru oczywistego i konieczna jest pogłębiona, ponowna analiza ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organy administracyjne powinny się ustosunkować do powoływanych przez skarżącą istotnych okoliczności uzasadniających - w jej ocenie - status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy przy tym pamiętać, że w 7 postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Konkludując, stwierdzić należy, że organy nie zbadały rzetelnie wstępnie przesłanki wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. To, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniownego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia organu od zbadania przesłanek wznowieńiowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.09.2016 r., sygn. akt II OSK [...]). Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie dokonać miarodajnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w szczególności mając na uwadze powołane przez skarżącą okoliczności, świadczące o bezpodstawnym pominięciu jej udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia 15.05.2014 r. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz uczynić zadość wyartykułowanym w art. 8 i 11 zasadom k.p.a. W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.