II SA/Kr 1042/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W., L. K., R. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. W., W. M. i R. M. kwotę 50 zł. ( pięćdziesiąt złotych ) i na rzecz skarżącej L. K. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1042/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].11.2001r, wydaną na podstawie art. 39 ust.1 2, art. 40 ust. 1,2 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89 poz. 415 , jednolity tekst : Dz. U. z 1999r Nr 15 poz. 1397 oraz art.104 kpa, Prezydent Miasta N. po rozpatrzeniu wniosku inwestorów L. i J. K. oraz M. i W. L. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego - [...] segmenty w zabudowie bliźniaczej ze wspólną komunikacją pionową i budowie przyłączy do infrastruktury technicznej, z przebudową istniejących sieci, obejmującej teren : dla budowy obiektów kubaturowych: działki nr 1 i 2, dla budowy infrastruktury : działki nr 3 i 4 ustalił, zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. dla obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą z dnia 24 maja 1994r, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu . W punkcie dotyczącym charakteru i programu inwestycji organ I instancji określił , że zamiarem inwestora jest zabudowa działek nr 1 i 2 obiektem handlowo-usługowym oraz budowa infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania nowopowstałego obiektu oraz w miarę potrzeby przebudowa istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w dostosowaniu do planowanej lokalizacji obiektu. W punkcie dotyczącym położenia i wielkości istniejącego terenu podał , że działki 1 o 2 wchodzą w skład istniejącego zespołu handlowo-usługowego, zespół posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej -urządzonej ulicy D., działka 3 to droga wewnętrzna bez nawierzchni i krawędziowania. W ustaleniach i warunkach realizacyjnych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. Prezydent podał, że działki objęte wnioskiem położone są w obszarze X. Przytoczył ustalenia ogólne planu, ustalenia szczegółowe oraz dodatkowo podniósł, że przedmiotowe działki położone są w strefie ochrony konserwatorskiej. Wyrys z rysunku planu wraz z wypisem ustaleń tekstowych stanowi załącznik nr 1. Wyrys z mapy zasadniczej z oznaczeniem działek objętych wnioskiem stanowi załącznik nr 2. Stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu. Ustalił, że należy utrzymać historyczną linię zabudowy ulicy D., wytworzoną przez budynki nr A i B oraz, że wysokość ścian nie może przekroczyć 7,50 m. Odnośnie warunków zaopatrzenia w podstawowe media podano, że zaopatrzenie w media nastąpi na warunkach określonych przez ZE z dnia [...].10.2001 r., w wodę na warunkach z dnia 1.10.2001 r., w gaz ziemny na warunkach z dnia 1.10.2001 r. Organ zastrzegł, że w przypadku kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu należy uzyskać szczegółowe warunki techniczne od gestorów poszczególnych mediów publicznych. W przypadku konieczności przebudowy istniejącej zatoki lub chodnika przy ul. D. należy uzyskać szczegółowe warunki od zarządcy drogi. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie po działce nr 3. W punkcie piątym określono, że inwestycja ma być zgodna z prawem budowlanym, rozporządzeniami towarzyszącymi, z uwzględnieniem uzasadnionego interesu osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji uzyskano opinię konserwatorską z dnia [...].10.2001r a inwestorzy złożyli koncepcję programową dla zabudowy i zagospodarowania terenu zespołu handlowo-usługowego. Organ uznał, że zgłoszone w sprawie zarzuty (obiekt przesłoni inne obiekty i ograniczy dopływ światła, koncepcja programowa jest sprzeczna z MPO, gdyż nie uwzględnia zieleni, koncepcja jest sprzeczna z prawem budowlanym gdyż nie określa wysokości budynku, nie nakłada wymogu zachowania odległości od granic i urządzeń terenowych, nie nakłada obowiązku zachowania przepisów sanitarnych, nie nakłada obowiązku zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu samochodów dostawczych do istniejących obiektów, nie nakłada obowiązku zapewnienia miejsc postojowych ) są w części nieuzasadnione a w części przedwczesne. Wyjaśnił, że plan nie nakłada obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji. Rolę tę pełnią parkingi oznaczone na planie symbolem Z. W punkcie 5 decyzji zawarto pełne wytyczne dla sporządzenia projektu budowlanego. Zagadnienia związane z zacienianiem i wysokość budynku będą rozpatrywane w późniejszym postępowaniu - o udzielenie pozwolenia na budowę. Termin ważności decyzji określono na dzień 31 grudnia 2001r. Odwołania od tej decyzji wnieśli : D. i M. P., osoby podpisujące odwołanie zbiorowe z dnia 26.11.2001r z prezentatą urzędu 28.11.2001r (bez podania adresów, w tym D. i M. P.) oraz L. K. W odwołaniach zarzucono, że obiekt ma być realizowany w granicy z działką nr 3 stanowiącej współwłasność wielu osób, że warunki określone w decyzji m.in. dotyczące nie utrudniania użytkowania, przebudowy I rozbudowy istniejących obiektów są niewykonalne wobec określenia wysokości ścian zamierzonego obiektu na 7,5 m, że we wniosku inwestorów nie określono rodzaju działalności, że złożony wniosek był niekompletny i został uzupełniony bez wezwania, że przedłożona koncepcja programowo-przestrzenna nie spełnia wymogów, że decyzja jest ogólnikowa i nie bierze pod uwagę istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i nie uwzględnia obowiązku urządzenia zieleni. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r., znak ; [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań D. i M. P., A. i M. W., R. i J. M., E. O., Z. O., A. O., W. M., M. K. i L. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu jej ważności i orzekło o ustaleniu tego terminu do dnia 31 grudnia 2002r oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całej części pozostałej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, zarzuty odwołujących się są niezasadne. Niekwestionowana jest ogólna zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Organ nie mógł zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy w myśl art. 43 ustawy. Z decyzji nie wynika aby obiekt miał być sytuowany w granicy działki. W decyzji określono wysokość ścian obiektu jako nieprzekraczalną. O ile byłyby naruszone przepisy o zakazie zacieniania istniejących obiektów, będzie ona niższa. Zdaniem organu odwoławczego treść wniosku i dołączonej do niego mapy odpowiadaj ą wymogom ustawy. Organ odwoławczy władny był z urzędu zmienić datę ważności decyzji, gdyż inaczej inwestor nie byłby w stanie dokonać nakazanych decyzją uzgodnień. W skardze M. W., W. M. i R. M. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na po wyższą decyzję powtórzone zostały zarzuty odwołania. Dodatkowo zarzucono decyzji naruszenie art. 139 kpa przez określenie nowego terminu ważności decyzji wzizt, sprzeczność z planem w zakresie nieuwzględnienia zieleni oraz przyjęcie, że działalność będzie związana z realizacją celów publicznych, zbyt ogólnikowe ustosunkowanie się do zarzutów odwołujących się, wadliwe przedstawienie linii rozgraniczających teren inwestycji. W skardze L. K., powtarzającej zarzuty odwołania dodatkowo podniesiono, że wyjaśnienia SKO są zbyt lakoniczne W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W decyzji winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Decyzja organu nie zawiera postanowień definitywnie określających umiejscowienie przedmiotowego budynku. Ostateczne zatem wytyczenie położenia budynku nastąpi dopiero w pozwoleniu na budowę. Niemniej zauważyć należy, że w myśl art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Tymczasem w załączniku nr 2 nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji lecz oznaczono linią teren objęty wnioskiem. Jest to wyłącznie teren działki 1 i 2. Zauważyć w związku z tym należy, że po pierwsze, wnioskiem były objęte również działki nr 3 i 4, a po drugie, że jak wynika z warunków technicznych dostawy wody i odbioru ścieków przyłącza należy wykonać z działki nr 3, której zaznaczone w załączniku linie nie obejmują. Z warunków przyłączenia wydanych przez ZE nie wynika na których działkach należy wykonać przyłącz. Z informacji o możliwości dostawy gazu (pismo z dnia 1.10.2001 r.) również nie wynika na jakiej działce ma być wykonany przyłącz. W samej decyzji nie określono na jakich działkach ma być budowana infrastruktura techniczna. Wreszcie, załączniki do decyzji nie zostały podpisane. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA (por. wyrok NSA z dnia 1999.05.27 IV SA 851/97), załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Za zasadne należy uznać te zarzuty skargi, które odnoszą się do braków złożonego przez inwestorów wniosku. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Określenie we wniosku zamiaru inwestycyjnego jako " budowa obiektu handlowo-usługowego ( [...]) nie spełnia powyższych wymagań. Wreszcie, podkreślić należy, że w decyzji podano, że teren inwestycji znajduje się w obszarze X, a z załącznika graficznego do decyzji wynika, że jest to obszar Y. Z zasad ogólnych planu wynika, że dla nowych lokalizacji ustala się obowiązek opracowania projektu zieleni, jako integralnej części planu zagospodarowania każdej działki. Warunek taki nie został zamieszczony w decyzji. Dla symbolu Y tekst planu zawiera ustalenia : "tereny przeznaczone dla lokalizacji obiektów trwałych związanych z realizacją usług publicznych. Dla nowych inwestycji obowiązuje opracowanie koncepcji programowo-przestrzennej z uwzględnieniem zieleni, a dla obszarów zainwestowanych koncepcji uporządkowania terenów". Koncepcja uporządkowania terenów nie została złożona przez inwestorów. Z kolei dla symbolu F zapisano w planie obowiązek zapewnienia powierzchni parkingowych przy nowo realizowanych obiektach. Jeżeli przedmiotowy obiekt ma być realizowany w obszarze Y, to organ nie wyjaśnił, czy jest on związany z realizacją celo w publicznych. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art.139 kpa. Zdaniem Sądu, określenie w decyzji organu odwoławczego nowego terminu jej ważności, było dopuszczalne mimo nie wniesienia odwołania przez inwestorów. Nietrafny jest również zarzut dotyczący zacieniania. Kwestia ta może być badana w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Rację należy przyznać skarżącym, że uzasadnienie decyzji organu II instancji w części dotyczącej ustosunkowania się do zarzutów odwołujących się o brakach wniosku, o zbyt ogólnikowym sformułowaniu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, o nie zbadaniu zgodności inwestycji z planem (k.118 - zapis nie stwarza jednak automatycznej podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla jakiegokolwiek obiektu handlowo-usługowego), o wadliwym określeniu linii rozgraniczających nie jest prawidłowe. Na koniec wypada zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się opinia konserwatorska z dnia 4.10.2001 r., mająca formę pisma. Opinia ta została doręczona wyłącznie organowi wydającemu decyzję wzizt. Tymczasem uzgodnienie to powinno być dokonane w trybie art. 106 kpa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.