II SA/Kr 1042/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie W składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Barbara Pasternak Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego A.S. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. z nr 156 poz. 118 ze zm.) Prezydent Miasta K. udzielił A. - Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr 1 wraz ze wszystkimi urządzeniami budowlanymi w tym ogrodzeniami na działkach nr 1 i 2 obr. [...] przy ul. [...] w K. , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem w piwnicach oraz instalacjami: wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjnymi, gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej w garażu, wraz ze zjazdem z działki 3 drogą wewnętrzną, parkingiem, murami oporowymi, schodami wewnętrznymi, chodnikami, placem pod kontener do składowania odpadów. Na uzasadnienie decyzji organ I instancji podał co następuje: Inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie objętym niniejszą decyzją. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., a także z wymogami ochrony środowiska, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. [...] udzielono odstępstwa od przepisów art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, polegającego na możliwości usytuowania drogi i miejsc postojowych projektowanych w ramach przedmiotowej inwestycji w odległości mniejszej niż 10 m. od granicy obszaru kolejowego i mniejszej niż 20 m. od osi skrajnego toru kolejowego. Projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną, a projektanci dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Mając na uwadze uwagi i zastrzeżenia stron postępowania administracyjnego dotyczące naruszenia kontynuacji linii i funkcji zabudowy, zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, ograniczenia dostępu światła dziennego, zaprojektowania muru oporowego oraz niesprecyzowanej funkcji parteru mającego powstać budynku ustalono, że w załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ust. II pkt 1 b. określono wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na 35 %, a udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji ustalono na poziomie nie mniejszym niż 30%. Projektowana inwestycja pozostawia powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 30,7 % co jest zgodne z warunkiem określonym w w/w decyzji. Lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaloną linią zabudowy, która stanowi kontynuację zabudowy tej części ulicy [...]. Poziom okapów i kalenic elewacji frontowej został zaprojektowany na poziomie stanowiącym przedłużenie tych elementów w budynkach sąsiednich . Na skutek wezwania inwestora do usunięcia niespójności w projekcie, pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. określono usytuowanie ściany projektowanego budynku w odległości 4, 70 m od granicy z działkami nr 4, 5, 6, 7 w czym 0,30 m stanowi mur oporowy z osadzką na terenie działki inwestora, 1,5 m ciąg pieszy, zaś pozostała część to zieleń izolująca. Takie usytuowanie budynku jest zgodne z wymogami §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Co się zaś tyczy linii światła ustalono, że spełniony został wymóg określony w §13 w/w rozporządzenia. Różnica poziomów terenu i posadowienia budynków oraz poziom najniżej położonej krawędzi otworu okiennego w istniejącym budynku na działkach nr 4, 5 i 6 , który wynosi 1,7 m oraz odsunięcie linii przesłaniania (linia okapu) w projektowanym budynku na odległość 12,6 m od lica ściany budynków istniejących spełnia w/w wymóg i umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Spełniony został również wymóg § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany budynek wg przeprowadzonej analizy nasłonecznienia liczonej w dniach równonocy (21 marca i 21 września) nie ogranicza wymaganego nasłonecznienia 3 godzin w godzinach od 7.00 do 17.00 mieszkań w budynkach sąsiednich. Elewacja wschodnia tych budynków będzie mieć zapewnione naturalne nasłonecznienie w tych dniach od godz. 10.00 do godz. 13.20. Natomiast powierzchnia usługowa w części parteru na tym etapie postępowania nie wymaga jednoznacznego sprecyzowania charakteru mających znajdować się na niej usług. Ponadto na inwestora nałożono j obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a opinie uzyskane zgodnie z art. 56 prawa budowlanego zdecydują czy proponowane usługi spełniają wymogi z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy i przeciwpożarowego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B.—S. oraz A.S. Odwołujący się podali, iż od początku postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji organ administracji opierał się na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której nie został uwzględniony budynek nr [...] na działce 8 zamykający dopływ światła dla 25 mieszkań od strony zachodniej. Nadto wnoszący odwołanie podnieśli, że w projekcie nie podano dokładnych informacji dotyczących rozeznania gruntu i skutków posadowienia budynku na rzędnej 4,54 m. Na przekroju pionowym inwestycji nie zaznaczono odległości między balkonami projektowanej inwestycji, a balkonami w sąsiednim budynku (od strony południowej), która wynosi niecałe 5, 6 m. Wątpliwości budzi odstępstwo PKP o zmianie parametrów rezerwy terenów kolejowych. PKP Zakład Linii Kolejowej w ostatnich miesiącach 2008 r. uzbroiło skrajny tor (od strony inwestycji) w trakcję elektryczną, a w aktach administracyjnych brak jest pisma Zakładu Linii Kolejowej z dnia 28 lutego 2008 r. dotyczącego tego odstępstwa. Podobne wątpliwości nasuwa umiejscowienie wjazdu do ulicy [...] w punkcie zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odwołujący się podali nadto, iż zamiast zieleni wzdłuż granicy inwestycji z działką sąsiednią (tak miało być zgodnie z decyzją WZIZT [...]) został zaprojektowany mur oporowy, oraz że w projekcie nie podano jaka będzie wielkość wentylatorów w garażach, miejsce ich lokalizacji, w jaki sposób będą wyciszone oraz jaki wpływ będą miały na zdrowie ludzi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewoda na podstawi art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał: Zarzuty dotyczące usytuowania budynku oraz jego gabarytów i charakteru zabudowy nie mogą być przedmiotem postępowania przed Wojewodą , gdyż organem właściwym do kontroli prawidłowości wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów, to ustalono że projektowany budynek w swojej części nadziemnej zlokalizowany został w odległości 9,90 m od linii rozgraniczającej ulicę oraz 2,40 m od linii zabudowy wyznaczonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Na podstawie art. 53 ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16 poz. 94) udzielona została zgoda na odstępstwo od ogólnych zasad, polegające na usytuowaniu w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, a także mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru kolejowego budowli projektowanych w ramach przedmiotowej inwestycji. Spełnione zostały wymagania dotyczące szerokości elewacji frontowej określonej decyzją o warunkach zabudowy, maksymalnej szerokości do 39 m. - w projekcie budowlanym szerokość budynku wynosi 38,8 m od strony ul. [...]. W projekcie budowlanym spełnione zostały warunki dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy (powierzchnia zabudowy obejmuje 26,3% powierzchni terenu zatem nie przekracza ustalonej decyzją WZ do 35% powierzchni terenu) oraz wymaganej powierzchni biologicznie czynnej wielkości nie mniejszej niż 30% (zachowano 1073 m kw z całej powierzchni tj. 30,7%). Spełniony został wymóg zrealizowania wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów wg wskaźników: 06,09 miejsca na 1 mieszkanie, 15 miejsc na 100 zatrudnionych, 12 miejsc na 1000 m pow. użytkowej. Zaprojektowano 21 miejsc postojowych w garażu podziemnym i 30 na parkingu naziemnym tj. w ilości wystarczającej dla zamierzonej funkcji budynku. Zaprojektowany budynek posiada jedną kondygnację podziemną z usytuowanymi w niej garażami, parter budynku z pomieszczeniami o funkcji usługowej i mieszkalnej (usytuowany na poziomie rzędnej 0,00=225,41 m n.p.m.), nad parterem cztery piętra i poddasze mieszkalne. Wysokość bryły budynku ( części od strony zachodniej) wynosi + 15,20 m i +18,8 m do poziomu kalenicy budynku na działce sąsiedniej (wg archiwalnego projektu budynku sąsiedniego na poziomie +16,21 m, tj. wysokości mierzonej od poziomu 0,00 tego budynku tj. od rzędnej 228,27 m n.p.m.). Zaprojektowany budynek został usytuowany na działkach nr 9, 10 oraz 11 w następujących odległościach od granic działek sąsiednich: - 4,70 od granicy działek nr 6 , 5 i 12 tj. od strony zachodniej, przy czym ściana budynku od poziomu 5 kondygnacji odsunięta jest od granicy tych działek na odległość 8,00 m, - 9,90 m od krawędzi jezdni ul. [...], - 10,0 m od granicy działki nr 13 tj. od strony wschodniej. Z powyższego wynika, że zostały spełnione przepisy §12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odległości od istniejących budynków na działkach sąsiednich są większe od wysokości najwyżej usytuowanych przesłaniających części projektowanego obiektu (rys. [...]). Pomiędzy ramionami kąta 60 0 wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego w budynkach przy ul. [...] nie znajduje się obiekt przesłaniający, ponieważ wysokość liczona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (12,90 m) jest mniejsza od odległości między nimi (13,00 m). Organ odwoławczy powtórzył także ustalenia organu I instancji dotyczące czasu nasłonecznienia odwołując się do przedłożonego przez inwestora opracowania, wyjaśnił, że wedle projektu balkony w stosunku do lica ściany wysunięte zostały na 1,2 m co, przy odległości ściany od granicy wynoszącej 4,7 m pozostaje w zgodzie z § 12 ust. 5 rozporządzenia. Stwierdził organ, że konieczność usunięcia 5 drzew została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział Kształtowania Środowiska UM, a rozstrzygnięcie to nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, oraz że projekt na kartach [...] zawiera część dotyczącą instalacji mechanicznej bytowej dla garaży, a części rysunkowej oznaczono na rzucie dachu wyrzutnie powietrza z wentylatorów. Na powyższą decyzję A.S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania tj.: - art. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż projektowany budynek spełnia wymagania dotyczące lokalizacji i rozwiązań techniczno-budowlanych i pominięcie wymogów sformułowanych w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego dotyczące poszanowania interesów osób trzecich; - art. 140 i 144 kc w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej skutkujące naruszeniem przysługującego stronie skarżącej prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr 4 , 5 i 6 ; - § 13 i § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie oddziaływania budynku na działkach 4 , 5 i 6 pod względem naturalnego oświetlenia na inwestycje budowlaną na działkach nr 9 , 10 , 11 - §11 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, - art. 53 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, iż istniały podstawy do dokonania odstępstwa od wymogów przewidzianych tą ustawą, a odnoszących się do wymagań związanych z zachowaniem odległości między wznoszonymi budynkami a obiektami kolejowymi; - art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuzyskanie decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji i pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy planowany budynek wpływa znacząco na środowisko; - art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż przy realizacji inwestycji niezbędne było przygotowanie specjalistycznej opinii; - art. 33 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie pomimo wydania zezwolenia w zaskarżonej decyzji na rozbiórkę budynków i ogrodzenia; - art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego poprzez sporządzenie projektu na nieaktualnej mapie; - art. 6 kpa poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego; - art. 7 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie wpływu realizacji inwestycji na działkach nr 9, 10 i 11 na prawo własności strony skarżącej w odniesieniu do działek nr 4 , 5 i 6 oraz nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu strony skarżącej; - art. 11 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wyrażaniu zgody na realizację inwestycji na działkach nr 9 , 10 , 11 mając na względzie zarzuty strony skarżącej zgłoszone w toku postępowania administracyjnego; - art. 15 kpa poprzez powtórzenie przez Wojewodę argumentów przedstawionych w decyzji organu I instancji; - art. 77 §1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności braku przeprowadzenia dowodów na okoliczność oddziaływania projektowanego budynku na działki sąsiednie; - art. 107§3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania i niewyjaśnieniu w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej. Skarżący podniósł, że niezbędne jest sporządzenie stosownej opinii (art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego) dotyczącej oddziaływania trakcji kolejowych na mający powstać budynek mieszkalny oraz oddziaływania planowanej inwestycji na konstrukcję torów kolejowych. Zdaniem skarżącego z art. 53 ust. 3 wynika, że "nie tylko należy zmniejszyć odległość od torów kolejowych, ale przede wszystkim ją zwiększyć, jeżeli dotyczy to budynku mieszkalnego", a szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie może być (jak przyjęto w zaskarżonej decyzji) budowa parkingu. Zdaniem skarżącego naruszono art. 33 ust. 4 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż w decyzjach o pozwoleniu na budowę nie wskazano zakresu i sposobu prowadzenia robót budowlanych, a także terminu dokonania rozbiórki. Decyzja o pozwoleniu na budowę wbrew zobowiązaniu wynikającemu z decyzji WZIZT [...] nie zawiera instrukcji dla inwestora co do zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych osuwalnych lub przemieszczalnych. Ponadto skarżący podniósł: Pozwolenie na budowę zostało wydane bez decyzji środowiskowej pomimo dużego wpływu na środowisko powstającej inwestycji. Na mapie, którą dysponowały organy administracji nie było rozrysowanego budynku na działce nr 14 , co ma związek z wadliwym określeniem stopnia nasłonecznienia, a wysokość mającego powstać budynku nie nawiązuje do istniejącej zabudowy. Zakłóca to estetykę otoczenia oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, zacieniając niższe kondygnacje budynku sąsiedniego. Naruszając art. 15 kpa Wojewoda nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących dużej różnicy rzędnych sąsiadujących ze sobą budynków inwestora (4,54) i skarżącego (2,20), kąta stoku naturalnego gruntu oraz nieadekwatności dokumentacji geologicznej do zaistniałej sytuacji. Nie podejmując działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego naruszono przepis art. 7 kpa. Organ administracji nie ustosunkował się też do podnoszonej w odwołaniu kwestii wycięcia drzew, oraz niedoręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia incydentalnego co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Wojewoda nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, iż w aktach sprawy brak jest zgody zarządcy kolei, o której mowa w art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do zarzutu dotyczącego żądania powołania biegłego w celu zbadania nasłonecznienia budynku znajdującego się na działkach 4, 5 i 6 ani też do zarzutu dotyczącego usytuowania muru oporowego zamiast pasa zieleni. Milczeniem pominięto także brak w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących wentylacji garaży podziemnych, ich wielkości oraz sposobu wyciszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał reprezentowane dotychczas stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrolując zaskarżony akt Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a jedynie granicami sprawy, może zatem podjąć stosowne środki nie tylko na skutek uznania racji skarżącego, ale tak ze w związku z dostrzeżonymi z urzędu istotnymi uchybieniami. W rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, chociaż zarzuty skarżącego tylko w części uznane mogą być za uzasadnione. Co do zasady więc rację ma skarżący zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 3 kpa, choć nie zawsze trafnie wskazuje te aspekty sprawy, które nie zostały należycie wyjaśnione. Po pierwsze nie został należycie wyjaśniony, eksponowany przez strony od początku postępowania administracyjnego problem skutku realizacji inwestycji w postaci braku dostępu światła do lokali w budynku na działkach 6, 5 i 4 . Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymóg dostępu budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi do naturalnego oświetlenie tych pomieszczeń uznaje się za spełniony, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Prawdą jest, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego inwestor dostarczył wyjaśnienie dotyczące tej kwestii opracowane przez projektantów. W opracowaniu tym jednak posłużono się nomenklaturą niejasną i niezgodną z przepisem § 13: używa się tam nieznanego pojęcia "linii przesłaniania", stwierdza się, że "odległość linii przesłaniającej od linii przesłanianej wynosi 13,1 m", stwierdza się, że " "różnica poziomów terenu, oraz poziom najniżej położonej krawędzi otworu okiennego.... przy odsunięciu linii przesłaniania na 12,6 m .....ogranicza możliwość oddziaływania w zakresie przesłaniania". Organ I instancji nie podjął nawet próby odniesienia tych sformułowań do treści przepisu i do projektu, ograniczył się jedynie do dosłownego ich zacytowania. Organ II instancji błąd ten naprawił tylko częściowo. W swej wypowiedzi organ ten posłużył się właściwym już nazewnictwem, opisał sposób wyliczenia wysokości przesłaniania i, odsyłając do rysunku projektu "[...]" wskazał, że "wysokość liczona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (12,90 m) jest mniejsza od odległości między nimi (13,00 m)". Tez tych jednak organ nie odniósł do rysunku, który miał stanowić ich uzasadnienie. Tymczasem po pierwsze z cytowanego przepisu rozporządzenia wcale nie wynika, aby chodziło w nim o odległość pomiędzy oknem budynku przesłanianego a najwyżej położoną częścią przesłaniającą. Chodzi natomiast o to, aby w płaszczyźnie poziomej kąta wyznaczonej zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 nie znajdowała się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający (a nie położona najwyżej jego część przesłaniająca). Po wtóre na rysunku "[...]" części graficznej projektu budowlanego kolorem [...] wrysowano linie, których jednak nie opisano, a podano jedynie ich miary. Domyślać się więc można tylko, że pionowa linia z wymiarem 12,90 to wysokość przesłaniania, już nie wiadomo jednak czemu ma odpowiadać linia pozioma o wymiarze 13,00 umieszczona na wysokości – jak się wydaje – najwyżej położonej przesłaniającej części projektowanego budynku. Na rysunku nie wrysowano natomiast linii, która łączyłaby okno przesłaniane z projektowanym budynkiem. Niczego też nie wyjaśnia umieszczony obok rysunku opis stanowiący powtórzenie tego, który zacytował w swej decyzji organ I instancji. Stwierdzić więc należy, że okoliczność mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo warunkująca usytuowanie projektowanego budynku została przedstawiona przez organy w oderwaniu od treści przepisu i zawartych w nim wszystkich przesłanek, w sposób niepodddający się weryfikacji. Zupełnie nieczytelna jest także przedstawiona na fragmencie niezorientowanej mapy analiza nasłonecznienia, której metodyka, założenia i elementy nie zostały wyjaśnione. Milczeniem organ odwoławczy pominął zarzut odwołujących, że ocena doświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w istniejącym budynku (na działkach 4, 5 i 6 jest wadliwa, ponieważ nie uwzględnia budynku powstałego na działce nr 14 (który to budynek nie został oznaczony na mapie, na której opracowano projekt). Istotą tego zarzutu nie była li tylko formalna kwestia aktualności mapy, ale nieuwzględnienie w analizie dotyczącej dostępu do światła i słońca istotnego zdaniem stron elementu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje budowę zjazdu z działki nr 3 . Z materiału sprawy wynika, że działka nr 3 to ulica [...] będąca drogą publiczną. Zgodnie z art. Art. 29. 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydawana jest na podstawie przepisów o drogach publicznych i dotyczy innej niż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, materii. Stąd też decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu (por. np. wyrok NSA 2009.01.06 – OSK 1722/07). W przedstawionych aktach administracyjnych decyzji takiej nie ma, są jedynie dwa oświadczenia uzgadniające [...] Zarządu Komunalnego: z 16 stycznia 2008 r. i z 30 stycznia 2008 r. Przyczyny, dla których nie żądano od inwestora przedłożenia odpowiedniej decyzji nie zostały przez organy podane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta odnosząca się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" rodzi wątpliwości interpretacyjne. Tym bardziej więc organy administracji były zobowiązane wskazać, jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, zwłaszcza że akty administracyjne wydawane w toku postępowania doręczane były różnemu kręgowi osób traktowanych przez organy jako strony postępowania. Wskazać należy, że wydane w toku postępowania postanowienia w przedmiocie jego zawieszenia i podjęcia skierowane były wyłącznie w stosunku do dwóch podmiotów (poza inwestorem). Z istoty zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek organów administracji ustalenia z urzędu kto ma przymiot strony konkretnego postępowania administracyjnego i komu w związku z tym należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie katalog stron był różnie ustalany przez organy administracji, a organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do oświadczenia, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr 9, 10, 11, 3, 13 , 4 , 5 , 6, 7 . Nie uzasadniono jednak w żaden sposób, w jaki sposób ustalono, iż działki powyższe znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy administracji obydwu instancji nie dokonały żadnej wykładni ustawowego określenia "obszar oddziaływania obiektu", co sprawia, że wskazany wyżej katalog nieruchomości, których właścicieli (co można wyłącznie domniemywać w braku dokumentacji potwierdzającej ten stan rzeczy) zakwalifikowano jako strony postępowania, jest nieweryfikowalny w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że sądy administracyjne powołane zostały do kontrolowania administracji publicznej, a nie do zastępowania organów administracji w procesach administrowania. W sytuacji niedokonania przez organy administracji wykładni przepisów prawa nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości tej wykładni. W takim stanie rzeczy zastąpienie organu administracji i dokonanie przez sąd wiążącej wykładni przepisu miałoby charakter niedopuszczalnego administrowania. Okoliczność niewyjaśnienia kryteriów ustalenia katalogu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją – niezależnie od tego, że sama w sobie przesądza o wadliwości działania organów – ma w stanie faktycznym niniejszej sprawy znaczenie istotne, bowiem czyni niemożliwą ocenę stopnia wadliwości postępowania związanego z niezagwarantowaniem udziału w postępowaniu następców J.S. . Z akt sprawy wynika, że decyzje obydwu instancji zostały skierowane do J.S. pomimo, że już we wczesnej fazie postępowania organ powziął informację, iż osoba ta nie żyje. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania kierowane do tego uczestnika datowane na dzień 3 października 2008 r. powróciło z adnotacją poczty, iż adresat nie żyje. Organy zignorowały tę informację zapominając, iż uchybienie w zakresie poprawnego ustalenia katalogu stron postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż może prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa) i uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja organu I instancji obarczona jest także i innymi brakami, które zresztą wskazywane były przez strony, a które, choć może mniej istotne, wymagają wskazania. I tak, rzeczywiście, mimo wymogu zapisanego w załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (warunki w zakresie ochrony wód i gospodarki wodnej) decyzja ta nie określa warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych lub skalnych. Jedyna, niezwykle lakoniczna uwaga na ten temat znalazła się w projekcie, w części "opis do projektu zagospodarowania terenu...". Omawiana decyzja ponadto łączy w sobie w istocie rozstrzygnięcia w dwóch różnych sprawach: pozwolenia na rozbiórkę istniejącego obiektu i pozwolenia na budowę nowego obiektu. Pierwsze z wymienionych rozstrzygnięcie nie jest realizacją przepisu art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (nie określono zresztą terminu o jakim mowa w tym przepisie), ponieważ rozbiórka istniejącego obiektu nie stanowi elementu uporządkowania i nowego zagospodarowania terenu inwestycji, lecz stanowi warunek rozpoczęcia tej inwestycji. Skoro nowy obiekt ma powstać w miejscu, w którym znajduje się stary obiekt, to pozwolenia na budowę winno być udzielone dopiero wtedy, kiedy przystąpienie do realizacji projektowanego obiektu jest technicznie możliwe, a więc wówczas, kiedy stara zabudowa zostanie usunięta. Wadliwie łącząc w jednym postępowaniu i w jednej decyzji dwie różne sprawy organ z pola widzenia stracił zupełnie treść art. 33 ust. 4. Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć m. innymi opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych i opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi: - o naruszeniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ projektowana inwestycja nie należy do katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (patrz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 3 grudnia 2004 r.)). , - o naruszeniu art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, oraz § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ zamierzona inwestycja nie ma takich cech, o jakich mowa w w/w przepisach, - o naruszeniu przepisu art. 53 w związku z art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, skoro uzyskane zostało uzgodnienie odpowiedniej jednostki (problem zresztą odległości od elementów linii kolejkowej nie ma – jak się wydaje - związku z interesem skarżącego), - o naruszeniu art. 140, 144 kc i art. 32 Konstytucji, bo w postępowaniu o pozwolenie na budowę wskazane przepisy prawa cywilnego nie mają zastosowania, a o naruszeniu konstytucyjnego prawa własności w takim postępowaniu można mówić tylko pośrednio i tylko w kontekście stwierdzonego naruszenia norm prawa budowlanego Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) uchylono decyzje organów I i II instancji Dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej konieczne jest wcześniejsze należyte wyjaśnienie sprawy we wskazanych istotnych aspektach, w tym ustalenie i wyjaśnienie katalogu stron postępowania. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).