II SA/Kr 1046/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2023 r. sprawy skargi Gminy Skała na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 czerwca 2023 r. znak KR.ZUO.2.471.1.120.OP.2021.IS w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzenie do cieku nieoczyszczonych ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625) w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzenie do cieku "Dopływ do [...]" w zlewni rz. [...] nieoszyszczonych ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego informacją ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne nr [...], OP/IV kwartał/2021 ustalił Gminie i Miasto S. opłatę podwyższoną za okres IV kwartału 2021 r. w wysokości 250 złotych za wprowadzenie do cieku "Dopływ do [...]" w zlewni rz. [...] nieoszyszczonych ścieków komunalnych. Jak wskazano, opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Krakowie w informacji nr [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. w wysokości 50 zł za okres lV kwartału 2021 r. Reklamację od informacji ustalającej wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne wniosła Gmina S. . Decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r. znak: KR.ZUO.2.471.1.120.OP.2021.IS, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8, art. 272 ust. 6, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Gminie S. za okres lV kwartału 2021 r. opłatę w wysokości 250 zł za wprowadzenie do cieku "Dopływ do [...]" w zlewni rzeki [...] nieoczyszczonych ścieków komunalnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Podstawą naliczenia opłaty zmiennej było oświadczenie podmiotu złożone w dniu 27 kwietnia 2023 r. Ponadto organ nie zgodził się z argumentacją Gminy, że nie doszło do zrzutu nieoczyszczonych ścieków komunalnych, a jedynie otwarcie przelewu burzowego, gdyż z danych pozyskanych z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. wynika, iż zrzuty ścieków mają miejsce nie tylko w trakcie trwania opadów atmosferycznych. Istotą działania przelewu burzowego jest sprawne odprowadzenie nadmiaru wody z terenów zurbanizowanych w czasie intensywnych opadów deszczu lub roztopów, a ich prawidłowe działanie powinno chronić mieszkańców miast przed zagrożeniem sanitarnym i minimalizować ryzyko wystąpienia znacznych strat materialnych i szkód środowiskowych. Zarząd Zlewni w Krakowie PGW WP pismem z dnia 21 września 2022 r. w związku z zarządzeniem pokontrolnym z dnia 21 października 2021 r. nr [...] wydanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, nakazującym uregulowanie stanu formalno-prawnego związanego z funkcjonowaniem przelewu burzowego przy ul. B. w miejscowości S. do dnia 30 grudnia 2022 r., wezwał do przedłożenia wyjaśnień odnośnie działań w zakresie czynności związanych z uzyskaniem operatu wodnoprawnego, gdyż zgodnie z informacją z zarządzenia pokontrolnego Gmina była w trakcie opracowywania dokumentu. Zarząd poinformował, że ustawa Prawo wodne przewiduje konieczność uzyskania dwóch rodzajów decyzji związanych z funkcjonowaniem przelewów burzowych, na podstawie art. 80 oraz art. 35 ust.1 Prawa wodnego. Pismem z dnia 4 października 2022 r. Gmina S. poinformowała, że w lipcu 2022 r. wyłoniła wykonawcę i została zawarta umowa na opracowanie operatu wodnoprawnego. W dniu 4 kwietnia 2023 r. pismem znak: [...] Gmina S. poinformowała, że co prawda nie dotrzymała terminu 30 grudnia 2022 r. wskazanego w protokole pokontrolnym, ale jest na ostatnim etapie opracowywania operatu. Termin uzyskania dokumentu wskazała na koniec maja 2023 r. Organ wskazał, że do chwili orzekania do organu nie wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w związku z art. 80 Prawo wodne, tak więc Gmina nie posiada uregulowanego stanu prawnego urządzenia zlokalizowanego przy ul. B. w miejscowości S. . Natomiast w dalszym ciągu do organu napływają informacje o zrzucie nieoczyszczonych ścieków przedmiotowym wylotem. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w związku z kontrolą gospodarowania wodami przeprowadzoną w dniu 13 października 2021 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz zarządzeniem pokontrolnym z dnia 21 października 2021 r. jak również z wpływającymi w ostatnim czasie zawiadomieniami o eksploatacji wylotu zlokalizowanego przy ulicy B. w m. S. bez wymaganego pozwolenia, pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. wezwał Gminę S. do przedłożenia oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia opłaty zmiennej za okres od IV kwartału 2021 roku do l kwartału 2023 r. Organ poinformował Gminę, że oświadczenia dotyczące zrzutu ścieków wylotem przy ulicy B. należy wypełnić zgodnie z art. 552 ust. 2c oraz ust. 2h Prawo Wodne oraz wyznaczył 7 dniowy termin na złożenie dokumentów. Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Gmina S. zwróciła się z prośbą o wydłużenie terminu do przedłożenia oświadczeń. W dniu 14 kwietnia 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie PGW WP wyraził zgodę na przedłużenie ww. terminu, wskazując dzień 28 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Miasto i Gmina S. przesłała oświadczenia do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 552 Prawo wodne organ dokonuje ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne na podstawie: określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu zakresu korzystania z wód, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych organ na podstawie przesłanych oświadczeń naliczył opłatę podwyższoną. Dodał, że z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. przeprowadzonej w okresie od 9 marca do 21 maja 2021 r. wynika, iż odpływ ścieków komunalnych wylotem przy ul. B. miał charakter ciągły. Wskazują na to wyniki badań próbek pobranych w dniach 9, 24 oraz 27 marca 2021. W dniu 9 marca stężenie wskaźnika [...] wynosiło 298,7 mgOa/l, CHZT-532 mgO2/l, w dniu 24 marca stężenia wynosiły [...] mgOa/l, CHZT-318 mg02/l, z kolei wynik próbki pobranej w dniu 27 marca 2021 r. wynosił [...] mgO2/l, CHZT-1082 mg02/l. W kontrolowanym okresie nie występowało zjawisko opadów atmosferycznych. W związku z faktem, iż Gmina w oświadczeniu nie wykazała zanieczyszczeń, a jedynie dołączyła badania z dnia 1 kwietnia 2023 r. Państwowej Straży [...], wykonane na próbkach pobranych w chwili, kiedy zrzuty ścieków nie były realizowane i wykazujące brak zanieczyszczeń, organ przyjął do wyliczenia opłaty zmiennej wynik próbki uzyskanej w trakcie kontroli WIOŚ w dniu 27 marca 2021 r., badanie stężenia wskaźnika CHZT wyniosło 1082 mg02/l. Opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za wprowadzanie do cieku ścieków komunalnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Krakowie w informacji z dnia 28 kwietnia 2023 roku za okres lV kwartału 2021 r., w wysokości 50 zł. Na powyższą decyzję Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że doszło do wprowadzenia do cieku "Dopływ do [...]" w zlewni rz. [...] nieoczyszczonych ścieków komunalnych, w sytuacji, gdy nie doszło do takiego wprowadzenia, a miało miejsce jedynie otwarcie przelewu burzowego, który nie zawierał nieoczyszczonych ścieków komunalnych; - art. 280 pkt 1, art. 281 ust. 1 pkt 2, 395 ust. 7 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że strona skarżąca korzystająca z usług wodnych ponosi opłatę podwyższoną bez uwzględnienia okoliczności, które wpływały na brak obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego; - art. 281 ust. 4 w związku z art. 283 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez brak ustalenia w sposób przewidziany ustawą ilości ścieków wprowadzonych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, które powinny zostać ustalone przez organ na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami i ustalenie opłaty podwyższonej bez pomiarów ilości wprowadzonych do wód ścieków, - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik spraw, dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i uznanie, że wprowadzone kanałem burzowym wody są ściekami, w ilościach powodujących obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ich wprowadzanie, w sytuacji, gdy po pierwsze do cieku wodnego nie wprowadzano ścieków w rozumieniu ustawy, a jedynie wodę z kanału burzowego, a jakiekolwiek zanieczyszczenia tej wody nie pozwalają uznać je za ściek oraz w sytuacji, gdyby uznać tę wodę za ściek - to nie został on wprowadzony w ilościach, które wymagają ustawowo uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 r., poz. 1478, dalej: p.w.). Zgodnie z art. 280 pkt 1 p.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w. wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto zgodnie z art. 281 ust. 2 p.w. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ ustalił, że doszło do wprowadzania przez Gminę S. nieoczyszczonych ścieków komunalnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, do cieku Dopływ do [...] w zlewni rzeki [...]. Już w tym miejscu zauważyć wypada, że ustalenie to kwestionowane jest w skardze, jednak w ocenie Sądu – nieskutecznie, bowiem twierdzenia skarżącej nie zostały wykazane w toku postępowania administracyjnego i nie doprowadziły do zakwestionowania zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i jego oceny, stanowiącej podstawę ustalenia stanu faktycznego uwzględnionego w zaskarżonej decyzji. Po pierwsze należy wskazać, że – jak wynika z treści decyzji oraz z akt sprawy – podstawą ustalenia, że Gmina dopuszcza się zrzutów nieoczyszczonych ścieków komunalnych, były wyniki przeprowadzonej kontroli, które znalazły wyraz w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 21 października 2021 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki w Krakowie. W zarządzeniu tym sformułowano w stosunku do Gminy obowiązek uregulowania stanu formalno-prawnego związanego z odprowadzaniem wód opadowych i funkcjonowaniem przelewu burzowego wylotem przy ul. B. oraz przedłożenia harmonogramu działań mających na celu skuteczne wyeliminowanie niekontrolowanych zrzutów ścieków sanitarnych z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej wylotem przy ul. B. w m. [...]. Po drugie, w odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia oświadczeń dotyczącego zrzutu ścieków wylotem przy ul. B. , o których mowa w art. 552 Prawa wodnego, gmina nie zaprzeczyła, że ścieki są zrzucane. W kolejnych pismach prosiła wyłącznie o przedłużenie terminu, a w końcu przesłała żądane oświadczenie, wskazując wyraźnie, że dotyczy ono wprowadzania ścieków komunalnych do wód lub do ziemi. Co więcej, gmina wskazała ilość wprowadzanych ścieków (144m3) oraz określiła ich kod (B). Po trzecie, z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie przeprowadzonej w okresie od 9 marca do 21 maja 2021 r. wynika, że pomimo braku opadów atmosferycznych, odpływ ścieków komunalnych przedmiotowym wylotem miał charakter ciągły. Świadczą o tym pobrane do badań próbki, wykazujące opisane w decyzji stężenia wskaźników zanieczyszczeń. Organ wyraźnie wskazał, że kanał kontrolowany był trzykrotnie – w dniach 9, 24 oraz 27 marca 2021 r., natomiast próbka z ostatniego pobrania posłużyła do wymiaru spornej opłaty. W kontekście powyższego, zawarte w skardze twierdzenia, jakoby gmina nie wprowadzała ścieków komunalnych do badanego cieku, są gołosłowną polemiką z ustaleniami organu, popartymi przeprowadzonymi badaniami, jednoznacznie wykazującymi istnienie opisanych powyżej zanieczyszczeń, a także z wcześniejszymi oświadczeniami samej gminy. Prawidłowe było również ustalenie organów, zgodnie z którym Gmina nie posiada pozwolenia wodnoprawnego ani pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do ww. wyżej cieku wodnego. W tym kontekście należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej brak decyzji, o której mowa w art. 80 P.w., nie obciąża organu, lecz skarżącą. Jednocześnie również nie budzi wątpliwości Sądu, że znany był skarżącej obowiązek prawnego uregulowania funkcjonowania ww. przelewu burzowego. Tym samym należało stwierdzić, że organ nie dopuścił się naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania. W ocenie Sądu należycie uwzględniono zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8k.p.a.), a także normy wynikające z art. 77 § 1 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który następnie winien być zanalizowany w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie zostały również naruszone normy prawa materialnego, które organ należycie zinterpretował i zastosował. Jak wskazano powyżej, wysokość opłaty podwyższonej należało ustalić na podstawie opłaty zmiennej, stosownie do art. 281 ust. 1 p.w. Ta zaś została określona w informacji z 28 kwietnia 2023 r., za okres IV kwartału 2021 r., w wysokości 250 złotych. Zastosowano w tym przypadku art. 552 ust. 2a p.w., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W konsekwencji prawidłowo ustalono wysokość opłaty podwyższonej w kwocie 250 złotych. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.