II SA/Kr 1048/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 czerwca 2019 r., [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 21 września 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. póz. 2096, ze zm. dalej: kpa) w związku z art. 18 oraz art. 23 § l i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: upea) po rozpatrzeniu zażalenia T. S., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...], którym nałożono na T. S. jako zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 15 742,20 zł uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, tj. art 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i orzekł w tym zakresie: "na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał że skarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na zobowiązanego - T. S. grzywnę w wysokości 15 742,20 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr [...], a wynikającego z ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 14 kwietnia 2017 r. znak: [...], którą nakazano T. S. wykonać rozbiórkę rozbudowanej, samodzielnej i niezależnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z., tj. pomieszczenia znajdującego się w części północno - zachodniej w/w budynku o wymiarach ok. 6,32 mx 2,84 m iwys. ok. 2,20 m. W dniu 2 marca 2018 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż obowiązek wynikający z w/w decyzji PINB nie został wykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. znak: [...], PINB wezwał T. S. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 30 sierpnia 2018 r. PINB wystawił wobec T. S. tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący obowiązku rozbiórki rozbudowanej, samodzielnej i niezależnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z., tj. pomieszczenia znajdującego się w części północno - zachodniej w/w budynku o wymiarach ok. 6,32 m x 2,84 m i wys. ok. 2,20 m, wszczynając postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Odpis tytułu wykonawczego doręczony został zobowiązanemu w dniu 4 września 2019 r. T. S. nie skorzystał z przysługującego mu prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ wskazał, że PINB nieprawidłowo skierował skarżone postanowienie do adw. M. Z., jako pełnomocnika T. S.. Dokument pełnomocnictwa udzielonego adw. M. Z. do zastępstwa przed PINB w sprawie znak: [...] i we właściwych w tej sprawie instancjach przedłożony został dopiero na etapie postępowania zażaleniowego w związku z wezwaniem MWINB z dnia 18 marca 2019 r. znak: [...] do usunięcia braku formalnego zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...] Niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy, a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty w trybie art. 64 kpa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt: IV SA/Po 1163/13, Legalis). Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga jednak za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 kpa stanowi tylko inne uchybienie, niemające istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt: II SA/Kr 758/16, Legalis). Egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczyła spełnienia przez zobowiązanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, orzeczonego decyzją PINB nr [...] z dnia 14 kwietnia 2017 r. znak: [...], a polegającego na rozbiórce części budynku, tj. pomieszczenia o wymiarach ok. 6,32 m x 2,84 m i wys 2,20m, stanowiącego rozbudowę budynku jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr ew. [...] obr [...] w Z.. Podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia stanowi zatem art. 121 § 5 upea, stosowany w przypadku rozbiórki budynku lub jego części. Organ odwoławczy zauważył, że w rozstrzygnięciu skarżonego postanowienia PINB jako podstawę prawną ustalenia wysokości grzywny błędnie podał art. 121 § 2 upea. W uzasadnieniu zaś w/w postanowienia zacytował prawidłowo treść art. 121 § 5 upea oraz wskazał, że wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny ustalona jest na podstawie w/w przepisu. Powyższe świadczy o tym, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny, mimo błędnego powołania w nagłówku postanowienia art. 121 § 2 upea, prawidłowo zastosował jednak art. 121 § 5 upea. MWINB uznał, że okoliczność wskazania w rozstrzygnięciu postanowienia PINB nr [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...] błędnej podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny, obliguje organ do zreformowania skarżonego postanowienia w zakresie powołanej podstawy prawnej. Wymierzenie grzywny musi być poprzedzone ustaleniem, iż obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, a dla określenia wysokości grzywny konieczne są dwa elementy: cena i powierzchnia. W zaskarżonym postanowieniu PINB prawidłowo przyjął do wyliczenia tej grzywny obowiązujący w chwili orzekania przez PINB Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. (Dz. U. GUS z 2018 r. poz. 51), zgodnie z którym cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. wyniosła 4385 zł. Z kolei powierzchnię rozbudowy budynku organ II instancji zweryfikował na podstawie pozyskanych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji PINB nr [...] z dnia 14 kwietnia 2017 r. znak: [...], którą nałożono egzekwowany obowiązek. Wymiary podlegającego rozbiórce pomieszczenia wynoszą 6,32 m na 2,84 m, co daje 17,95 m2 (po zaokrągleniu do pełnego cm2). Biorąc pod uwagę w/w powierzchnię zabudowy oraz cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. obowiązującą w chwili orzekania przez PINB, tj. 4385 zł, stwierdzić należy, iż PINB prawidłowo dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia: 17,95 m2 x 1/5 x 4385 zł/m2 =15 742,20 zł (po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy). Organ nadmienił, że w aktualnym zaś stanie prawnym cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 24 maja 2019 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2019 r. (Dz. U. GUS z 2019 r. poz.23) wynosi 4388 zł, jednak ze względu na treść art. 139 K.p.a. zaskarżone postanowienie nie podlegało zmianie w tym zakresie. T. S. wniósł skargę do WSA w Krakowie, wskazując że się nie zgadza z wydanym postanowieniem i uważa je za sprzeczne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie jest uzasadniona. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego należy do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekucja takiego obowiązku podlega normom Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna w celu przymuszenia jest unormowana przepisami art. 119 - 126 ustawy z 17 czerwca 1966 r . o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019.1438). W przypadku egzekucji spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa ( art. 121 § 4 tejże ustawy ). W myśl natomiast art. 121 § 5 cyt. ustawy wysokość grzywny o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętej nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zasadnie organ II instancji wskazał, że podstawę dla nałożonej grzywny winien stanowić ww. przepis, a nie jak błędnie podał organ I instancji art. 121 § 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skoro zatem orzeczony nakaz rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji PINB w Z. z 14 kwietnia 2017 r. dotyczył rozbudowanej i niezależnej części budynku mieszkalnego , jednorodzinnego na działce ewid. Nr [...] obr. [...] Z. o wymiarach 6,32 m x 2,84 i wys. ok. 2,20 m, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 121 § 5 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W myśl art. 26 § 5 pkt 1 ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Według zaś przepisu art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Przepis art. 119 § 1 ustawy przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sposób obliczenia wysokości grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części został określony w § cyt. Wyżej 5 art. 121 u.p.e.a.. Przepis art. 122 u.p.e.a. wskazuje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie zaś o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Kontrolując zaskarżone w sprawie postanowienie [...] WINB w K. z 21 czerwca 2019 r. w którym uchylone zostało postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 18 grudnia 2018 r. znak: [...] , którym organ I instancji nałożył na zobowiązanego - T. S. grzywnę w wysokości 15 742,20 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 30 sierpnia 2018 r. nr [...], wynikającym z ostatecznej decyzji PINB nr [...] z1 4 kwietnia 2017 r. w części dotyczącej podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, tj. art 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i orzekł w tym zakresie: "na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy - Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie uznał, że jest ono zgodne z prawem. Bezsporne w tej sprawie było, że zobowiązany T. S. nie wykonał obowiązku rozbiórki rozbudowanej i niezależnej części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce ewid. Nr [...] obr. [...] Z. o wymiarach 6,32 m x 2,84 i wys. ok. 2,20 m, wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji. Powyższa okoliczność uprawniała więc organ egzekucyjny do nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. Nadto, stosownie do powołanego wyżej art. 15 upea, organ egzekucyjny przesłał zobowiązanym upomnienie z 5 kwietnia 2018 r. odebrane przez niego w dniu 6 kwietnia 2018 r. , natomiast w dniu 4 września 2019 r. zobowiązanemu został doręczony tytuł wykonawczy z 30 sierpnia 2018 r. (zgodnie z art. 32 u.p.e.a). Również wydane w tej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia 18.12. 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest prawidłowe za wyjątkiem błędnie wskazanej w wyrzeczeniu podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, jakkolwiek w uzasadnieniu postanowienia organ już prawidłowo wskazał treść art. 121 § 5 upea stanowiącego podstawę ustalenia przedmiotowej grzywny. Jak już wskazano uchybienie to zostało prawidłowo zreformowane przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Dodać trzeba, ze postanowienie I instancji zawiera wszystkie, wymagane art. 122 § 2 upea elementy tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia jego odebrania, pouczenie o tym, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Podano także sposób wyliczenia nałożonej grzywny, która, zdaniem Sądu, prawidłowo została ustalona, zgodnie ze wskazaną w zaskarżonym postanowieniu podstawą prawną. Zaznaczyć przy tym wypada, że wysokość tej grzywny jest ściśle przez przepisy określona (art. 121 § 5 upea) i jakiekolwiek miarkowanie w tym zakresie także nie jest dopuszczalne. Na koniec dodać należy jakkolwiek zarzut taki nie został podniesiony w bardzo ogólnie i lakonicznie sformułowanej skardze, że postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje etap wykonania pozostającej w obrocie prawnym decyzji, która stała się ostateczna, bądź też uzyskała walor wykonalności ze względu na szczególne, ustawowo określone okoliczności, zanim jeszcze stała się ostateczna. Oznacza to, że poza zakresem kontroli organu egzekucyjnego pozostaje akt administracyjny, który był podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Egzekucja dotyczy rozstrzygnięcia ostatecznego, pozostającego w obrocie prawnym i ewentualne wyeliminowanie mogłoby nastąpić wyłącznie w wyniku skorzystania z jednego z trybów nadzwyczajnych. Sąd, będąc związanym treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd zwraca również uwagę, że orzeczona grzywna w wysokości 15 742,20 zł nie stanowi "kosztu rozbiórki" ponieważ celem nałożonej grzywny jest jedynie doprowadzenie do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Wspomniana grzywna nie jest ani "kosztem" ani "karą", lecz ma na celu wymuszenie obowiązku nałożonego na niego wspomniana decyzją. W konsekwencji to od skarżącego zależy, czy będzie musiał uiścić grzywnę. W razie bowiem realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają zgodnie art. 125 § 1 upea umorzeniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.