II SA/Kr 1049/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski NSA Anna Szkodzińska ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Sanatorium Uzdrowiskowego "A." Spółdzielnia Pracy w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2002r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej Sanatorium Uzdrowiskowego "A." Spółdzielnia Pracy w K. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1049/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 1999r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N., na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył postępowanie związane z interwencją Sanatorium Uzdrowiskowego "A." w K. w sprawie "robót budowlanych realizowanych w budynku piekarni przy ul. C. w K." przez J.K. W uzasadnieniu decyzji podano co następuje: Właścicielem budynku przy ul. C. w K. są J. i M. M. Piekarnia przy ul. C. została wybudowana z budynkiem mieszkalnym w roku 1893. Do roku 1990 była użytkowana przez PSS "S." w K. i w tym też roku została odzyskana przez właścicieli. Oględziny przeprowadzone w dniu 15 kwietnia 1999r. pozwoliły na ustalenie, że obiekt piekarni mieści się w pomieszczeniach dawnej piekarni usytuowanej na poziomie przyziemia budynku. Piekarnia wyposażona jest w dwa piece piekarnicze, w tym jeden nieczynny, jest użytkowana na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 1998r. zawartej pomiędzy właścicielami, a J.K. Prace remontowe w piekarni polegały na doprowadzeniu piekarni do stanu zgodności z wymogami określonymi przez Inspekcję Sanitarną. Projekt technologiczny modernizacji piekarni określał wyposażenie zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Dotyczyło to ustawienia m. in. mieszałek, dzielarek, przesiewaczy, stołów i innego sprzętu. W chwili oględzin w piekarni nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Dnia 21 lipca 1998r. J.K. zwrócił się do Urzędu Gminy o wskazanie, czy istnieje możliwość dalszego funkcjonowania piekarni i zastrzegł, że zamierza doprowadzić piekarnię do zgodności z przepisami sanitarnymi /ułożenie glazury, malowanie itp./, oraz przeprowadzić modernizację pieca. Urząd Gminy poinformował J.K., że obiekt piekarni położony jest w terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem Z 42 UZ - tereny o głównej funkcji lecznictwa uzdrowiskowego, rozbudowa nieprzewidziana. Ponieważ jest to obiekt funkcjonujący, a wewnętrzny remont nie wiąże się z jego rozbudową, Urząd Gminy nie wniósł zastrzeżeń co do dalszego funkcjonowania piekarni. Inwestor nie prowadził robót budowlanych, na które musiałby uzyskać pozwolenie na budowę, a wykonał jedynie prace remontowe, o których powiadomił właściwy Urząd i uzyskał jego akceptację. Nie zmienił też sposobu użytkowania obiektu. W odwołaniu od tej decyzji Sanatorium Uzdrowiskowe "A." podniosło, że piekarnia PSS "S." w budynku przy ul. C. przestała funkcjonować w 1989r., została przeniesiona do obiektów przy ul. C.P. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej K. działka nr "1" ul. C. leży w terenach Z 42 UZ o głównej funkcji lecznictwa uzdrowiskowego bez możliwości rozbudowy, w których urządzenia uciążliwe przeznaczone są do przeniesienia w rejon K.D. Zgodnie z tym zapisem piekarnia została przeniesiona. W latach 1989 - 1998 budynek nie funkcjonował jako piekarnia. Roboty adaptacyjne wykonane zostały w 1998 r. Piekarnia została uruchomiona z naruszeniem praw osób trzecich, nie było w tej sprawie prowadzone żadne postępowanie administracyjne, a jedynie urząd udzielił błędnej informacji. Działalność piekarni jest, dla położonego w sąsiedztwie sanatorium, uciążliwa. Decyzją z dnia [...] marca 2002r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzje organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że użytkownik J.K., w celu możliwości dalszego funkcjonowania piekarni, dokonał wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia robót budowlanych tj. remontu piekarni, do właściwego organu. Urząd Gminy zakwalifikował te roboty jako wymagające tylko zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego i nie wniósł sprzeciwu. Wewnętrzny remont nie stanowił rozbudowy i był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie zmienił również sposobu użytkowania obiektu. Stwierdził też organ, że kwestia uciążliwości piekarni wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Sanatorium Uzdrowiskowe "A." Spółdzielnia Pracy w K. zarzuciła wadliwość poczynionych przez organy ustaleń. Twierdziła, że piekarnia w przedmiotowym budynku nie funkcjonowała już od 10 lat, wykonane tam zostały roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a uciążliwość działalności piekarni winna podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu. Zarzuciła też skarżąca Spółdzielnia naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. art. 28, 32, 33, 35, 81, 84, 84a Prawa budowlanego. Podniosła, że piekarnia została wybudowana bez uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bez pozwolenia na budowę, bez uzyskania przez inwestora opinii sanitarnej i bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej organy dopuściły do niezgodności zagospodarowania terenu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i niezgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Wadliwie przyjęły za prawidłowe zgłoszenie robót, którego rzeczywistego zakresu nie ustaliły. Decyzja, wedle skarżącej, sprzecznie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, wydana została bez zasięgnięcia opinii Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K. Podniosła skarżąca, że decyzja zapadła w momencie, kiedy nie została rozstrzygnięta skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 grudnia 1998r. w sprawie pozytywnej opinii sanitarnej do projektu technologicznego modernizacji piekarni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. Dodał, że skoro inwestor prowadził roboty budowlane po uprzednim zgłoszeniu i w zakresie tego zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań władczych. W takiej sytuacji miały zaś obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie ma wpływu fakt zaskarżenia do NSA postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wniesienie bowiem skargi do NSA nie wstrzymuje wykonani aktu lub zawieszenia czynności. W pozostałym zakresie, zdaniem organu, zarzuty skargi wykraczają poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga, o ile zarzuca nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie wszczęto w związku z pisemnymi interwencjami Sanatorium "A.". W pismach tych /z dnia 28 listopada 1998r. i 15 grudnia 1998r./ podnoszono fakt samowolnego wykonywania w obiekcie przy ul. C. robót budowlanych, oraz niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lokalizacji piekarni. Wskazywano, że piekarnia w 1989r. została przeniesiona w inny rejon K., nie może być więc mowy o modernizacji starej piekarni, lecz o powstaniu nowej piekarni. W aktach postępowania administracyjnego nie ma zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W postanowieniu z dnia [...] marca 1999r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy przedmiot postępowania określono jako "dot. robót budowlanych przy budynku...", w piśmie z dnia 14 maja 1999 r. kierowanym Urzędu Gminy wskazano, że prowadzone postępowanie dotyczy "uruchomienia piekarni...", w piśmie z tej samej daty kierowanym do stron podano, że sprawa dotyczy " piekarni w budynku..." W swej decyzji z dnia [...] października 1999r. organ I instancji przedmiot sprawy określił jako "roboty budowlane realizowane w budynku piekarni", przy czym ewidentnie uznał, że jego rozstrzygnięcie obejmuje zarazem kwestię uruchomienia piekarni. W uzasadnieniu bowiem przywołał dane dotyczące zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dla stwierdzenia jednak, że postępowanie w sprawie modernizacji lokalu i uruchomienia w nim piekarni jest bezprzedmiotowe, poczynione ustalenia nie były wystarczające. Istota sprawy sprowadzała się do stwierdzenia, czy uruchomienie piekarni stanowiło zmianę sposobu użytkowania części budynku. Dla takiego stwierdzenia konieczne były jednoznaczne i pewne ustalenie, czy, kiedy i w jakich okolicznościach zaprzestano w budynku /czy też w szczegółowo opisanej jego części/ działalności i w jaki sposób w latach następnych budynek /czy też i jaka jego część/ był użytkowany. Dopiero na podstawie tych faktów możliwa będzie prawna ocena charakteru działań zakończonych uruchomieniem piekarni po wykonaniu w lokalu robót przystosowawczych. Ocena ta musi nawiązywać do treści przepisu art. 71 Prawa budowlanego, zawierającego definicje zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten został całkowicie przez organy pominięty, choć przecież do instytucji nim właśnie regulowanej nawiązywały interwencje skarżącego Sanatorium. Od tego, czy w istocie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku zależeć winien przebieg całego postępowania, zakres dalszych koniecznych czynności i ustaleń. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części mogła nastąpić po uzyskaniu zgody właściwego organu. Nie było tu wystarczające samo zgłoszenie, a zmiana dokonana bez stosownej decyzji była zmianą samowolną. Z kolei legalizacja stanu samowoli wymagała spełnienia szeregu dalszych przesłanek, o jakich mowa była w ust. 3 art. 71. W sprawie niniejszej organy skupiły się na wykonanych w obiekcie robotach budowlanych twierdząc, że były one objęte zgłoszeniem. Nawet jednak i te kwestie, choć stanowiące problem tylko "towarzyszący" istocie sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione. Organ I instancji opisał jedynie treść pisma J.K. z dnia 21 lipca 1998r. i treść udzielonej w dniu 11 sierpnia 1998r. przez Urząd Gminy odpowiedzi, nie nadał jednak tym pismom prawnego znaczenia. Już jednak organ II instancji stwierdził, że J.K. dokonał przewidzianego prawem zgłoszenia robót budowlanych, a Urząd nie skorzystał z prawa zgłoszenia sprzeciwu. Nie wskazał przy tym organ, który dokument ma owo "wymagane prawem" zgłoszenie stanowić. Pismo J.K. z dnia 21 lipca 1998 r. nie zawiera wszystkich danych o jakich mowa w art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji i w dacie "zgłoszenia"/, a w aktach znajduje się kilka pism Burmistrza z sierpnia 1999r./ adresowanych do osób skarżących się na działalność piekarni/, w których stwierdzono, że inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do remontu, ale do dnia sporządzenia pism nie dostarczył wymaganych dokumentów, o które był wzywany. W tej sytuacji kategoryczne stwierdzenia organu odwoławczego, o jakich mowa wyżej, niepoprzedzone analizą materiału sprawy i dalszymi koniecznymi ustaleniami, uznane być muszą co najmniej za przedwczesne. Nie został nawet dokładnie ustalony zakres robót, które były zgłoszone i zakres robót, które rzeczywiście wykonano. Organ I instancji jako dowód w sprawie wymienił "projekt technologiczny", którego w aktach nie ma i którego znaczenia w sprawie nie określono. Podobnie zresztą nie określono znaczenia postanowienia Inspektora Sanitarnego, o jakim mowa w skardze. Ostatecznie stwierdzić należy, że umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło bez wyjaśnienia istoty sprawy, bez zebrania i oceny materiału dowodowego, z pominięciem koniecznych ustaleń, ocen i analiz. Tak istotne chybienia przepisom art. 7, 77, 80 i 107 kpa powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, co też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa uczyniono. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.