II SA/Kr 1049/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. C. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z projektem budowlanym; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. C. i J. C. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1049/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. pkt l, w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) nakazał E. i J.C. , zam. w K. przy ul. [...] - właścicielom lokalu oraz inwestorom części robót budowlanych, zrealizowanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. , bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, doprowadzenie przebudowywanego szybu windowego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym autorstwa S.S. i F.T. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że lokal mieszkalny nr [...] składa się z jednego pokoju z aneksem kuchennym, łazienki usytuowanej obok szybu windowego, do której komunikacja zapewniona jest poprzez podest wykonany w strefie szybu windowego. Ponadto w lokalu nr [...] wykuto otwór drzwiowy w ścianie szybu windowego, który prowadzi do łazienki. Następnie wykonano ściankę działową gipsowo kartonową. Państwo C. wykupili lokal mieszkalny nr [...] w dniu [...] grudnia 1989 r. E.P.-W. , T.D. i J.H.-L. oświadczyły, iż lokal nr [...] został wydzielony z lokali nr [...] i [...] w 1952 roku, natomiast łazienka powstała w roku 1968. Kabina prysznicowa oraz przeniesienie wc, a także wybudowanie ścianki pomiędzy łazienką a pokojem oraz wykucie otworu drzwiowego w ścianie szybu windowego miało miejsce w połowie listopada 2005 r. Napisano dalej, w dniu 26 czerwca 1934r. Zarząd Miejski w [...] Mieście K. zatwierdził plany autorstwa P. S.S. i P. F.T. i zezwolił na budowę budynku przy ul. [...] w K. W projekcie architektoniczne - budowlanym przewidziano istnienie szybu windowego. Na zmianę sposobu użytkowania szybu windowego nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. jest budynkiem 5 kondygnacyjnym z poddaszem, w którym lokale mieszkalne umiejscowione w poziomie 5 kondygnacji stanowią suwerenne jednostki mieszkalne - nie są mieszkaniami dwupoziomowymi. W budynku autorzy projektu uwzględnili istnienie urządzenia dźwigowego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z powyższego wnioskować można, że szyb windowy stanowi część wspólną nieruchomości. PINB w K. uznał, iż w pierwszej kolejności obowiązkami winien zostać obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu właściciel. Inwestorem robót budowlanych wykonanych po roku 1989 są właściciele lokalu E. i J.C. , natomiast pozostałe roboty, wykonane w w/w lokalu przed rokiem 1989 zostały prawdopodobnie wykonane przez osoby inne. W odwołaniu od powyższej decyzji E. J. C. podnieśli, że lokal nr [...] powstał poprzez wydzielenie go z lokalu nr [...]. Wydzielony lokal nr [...] nie posiadał wc i ówczesny zarządca nieruchomości wykonał strop w przylegającym do lokalu [...] szybie windowym, doprowadził wodę i kanalizację i urządził w tak powstałym pomieszczeniu wc. Równocześnie wykonano stropy w szybie windowym na pozostałych kondygnacjach budynku i oddano je w użytkowanie najemcom jako komórki lokatorskie. Tym samym szyb windowy przestał istnieć. Przebudowa ta miała miejsce w latach 60-tych. Wykonanie nałożonego obowiązku doprowadzenia przebudowanego szybu do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym powoduje konieczność demontażu doprowadzonej poprzez szyb instalacji wodnokanalizacyjnej, a zatem pozbawiłoby lokal nr [...] wc i łazienki. Niezależnie od tego należy podnieść, że budowa została zakończona przed wejściem w życie obecnego prawa budowlanego z 1994 roku. To samo dotyczy prac przeprowadzonych w 1986 roku polegających na wydzieleniu pomieszczenia łazienki i postawienia tam wanny. W 1989 roku Skarb Państwa sprzedał samodzielny lokal mieszkalny nr [...] i powierzchnię powstałą na miejscu dawnego szybu windowego. Od tej chwili powierzchnia stropu, który został wybudowany w dawnym szybie windowym stała się integralną powierzchnią lokalu nr [...] i nie jest powierzchnią wspólną. Ta część budynku przestała być szybem windy, nie pełni i nie może pełnić tej funkcji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu WINB napisał, że z prac wykonanych w 2005 r. do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę, zaliczyć należy wyłącznie wykucie w szybie windy otworu drzwiowego, natomiast do robót wymagających zgłoszenia - budowę ścianki działowej kartonowe gipsowej, zamontowanie kabiny prysznicowej oraz zmianę położenia wc. Z materiału dowodowego wynika, że prace wykonane w 2005 r. były prowadzone bez pozwoleń bądź zgłoszeń. Nie ma wątpliwości, że zastosowanie znajduje tu art. 50 ust. l pkt l w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy. Wskazano dalej, że kwestia własności powierzchni szybu windy na wysokości mieszkania odwołujących się nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Napisano, że istnieją podstawy do nakazania przywrócenia szybu windy do stanu poprzedniego, to jest zgodnego z projektem budowlanym z 1935 r. Obowiązek ten nakłada się, zgodnie z art. 52, w pierwszym rzędzie na inwestorów, dalej natomiast na właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Państwo E. i J.C. inwestorami prac wykonanych przed 2005 r. nie są, jednakże posiadają oni status właścicieli lub przynajmniej zarządców przedmiotowej części szybu windy wraz z instalacją znajdujących się na ich poziomie. Na powyższą decyzję pełnomocnik E. J. C. skierował w dniu 18 maja 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono: a) naruszenie art. 103 ust.1 oraz ust. 3 ustawy z 1994 r. poprzez jego nieprawidłową interpretację i rozpoznanie sprawy w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego, b) naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 7 tejże ustawy przez ich zastosowanie w sprawie, pomimo, iż w części zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z 1974 r. oraz z 1961 r., c) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to niewskazanie jakich czynności ma dokonać strona w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, d) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 1 tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 28 ust. 1 tejże ustawy, poprzez jego zastosowanie mimo, iż brak ku temu podstaw w stanie faktycznym sprawy, e) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, f) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, niewłaściwe określenie prawnej podstawy wydania decyzji, nieczytelne sformułowanie rozstrzygnięcia wskutek połączeniu stanów faktycznych, g) naruszenie art. 107 k.p.a., h) Naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi napisano, że organ l instancji nieprawidłowo połączył ze sobą i wspólnie rozpoznał dwa zdarzenia faktyczne o skutkach prawnych, a mianowicie prace i przebudowy spornego lokalu dokonane do roku 1968 oraz 2005 r. Organ traktuje obie "przebudowy" jako element tego samego stanu faktycznego pomimo, że dzieli je niemal czterdzieści lat. Implikuje to konieczność rozstrzygnięcia zagadnień dotyczących każdego z remontów lokalu w oparciu o odmienne przepisy prawa, co winno skutkować wydaniem dwóch odrębnych decyzji w sprawie. Samowola budowlana dokonana do roku 1968, a następnie remont wykonany w roku 2005 nie mogą stanowić ciągu czynności. Napisano dalej, że w decyzji organ stwierdza, iż "do robót wymagających zgłoszenia budowę ścianki działowej kartonowe - gipsowej, zamontowanie kabiny prysznicowej oraz zmianę położenia wc". Tego rodzaju kwalifikacja jest wadliwa. Remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym wielolokalowym nie dotykający części konstrukcyjnych budynku i nie mający wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości nie jest remontem obiektu budowlanego i nie wymaga zgłoszenia. Wskazano dalej, że utworzenie dodatkowych drzwi w ścianie, nawet gdyby nie kwalifikować ściany jako elementu przynależnego do lokalu lecz elementu konstrukcyjnego budynku, jest robotą podlegającą zgłoszeniu, nie zaś wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w tym zakresie rozstrzygnięcie narusza przepisy art. 29 ust. 1 pkt. 2 oraz 28 ust. 1 prawa budowlanego. Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. polega na niewskazaniu, jakich konkretnie czynności skarżący winni dokonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do opisanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "samowoli budowlanej" dokonanej do roku 1968 r. wskazano, iż organ l oraz II instancji nie zastosował w analizie sprawy właściwego przepisu właściwej ustawy. Zarzucono dalej, że zarówno l jak i II instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w aspekcie ustalenia, czy remont przeprowadzony w 1968 r. implikował konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w świetle wówczas obowiązujących przepisów, a także, czy decyzja tego rodzaju nie została wydana. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 103 ust. 1 i ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r., gdyż sprawa administracyjna nie została wszczęta przed 1994 r., a takich spraw dotyczy przepis art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994r, a z treści art. 103 ust. 3 tegoż prawa budowlanego wynika, ze właściwość organów ustala się na podstawie ustawy z 1994r. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi , że w toku postępowania naprawczego organ winien odrębnie rozpatrywać przebudowę z roku 1968 a odrębnie przebudowę z roku 2005 przedmiotem postępowania jest bowiem aktualny stan lokalu, a aktualny stan lokalu został ukształtowany w wyniku przebudowy z roku 2005 - roboty związane z przebudową zostały wiec zakończone w roku 2005. W związku z tym słusznie organy rozpatrzyły sprawę w oparciu o ustawę prawo budowlane z roku 1994. Na podstawie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r do samowoli budowlanych realizowanych przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994r, stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974r, ale tylko do budowy zakończonej przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994r. Przebudowa mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] została zakończona dopiero w roku 2005. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1994r przez niewskazanie jakich czynności ma dokonać strona w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem - przepis ten bowiem nie nakłada na organ obowiązku wskazania jakich czynności winna dokonać strona - przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego, w odniesieniu do samowolnych robót, których nie można legalizować, do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego i w niniejszej sprawie organ l instancji nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego, zgodnego z projektem budowanym, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. Niniejsze postępowanie naprawcze dotyczy przeróbek dokonanych przez skarżących w szybie windowym, a wiec poza mieszkaniem, dotyczy wiec całego obiektu, przeróbki wymagały więc pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynikają następujące elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pierwotny projekt budynku przy ul. [...] w K. , pochodzący z 1934 roku przewidywał istnienie w tym budynku szybu windowego. Winda nigdy nie została zamontowana a w latach 60-tych, pod rządami prawa budowlanego z 1961 r. wykonano stropy w tym szybie na poszczególnych kondygnacjach, powodując jego fizyczne zabudowanie. Inwestorzy tego przedsięwzięcia nie są dzisiaj znani. Na jednym ze stropów, położonym na wysokości 5 piętra w roku 1986, pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. zlokalizowano część łazienki ówczesnych lokatorów. W roku 1989 lokal, do którego należała ta część łazienki znajdująca się na stropie zabudowującym szyb windowy, nabyli E. J. C. , którzy w roku 2005, pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. dokonali przebudowy swojego mieszkania dobudowując ściankę działową przenosząc we i wykuwając otwór drzwiowy w ścianie dawnego szybu windowego. Obecnie cała kamienica stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że strona skarżąca trafnie stwierdziła, że w analizowanej sprawie zaistniały dwa a nawet trzy zdarzenia faktyczne - etapy działań podejmowanych w szybie windowym w budynku przy ul. [...], które należy rozpatrywać oddzielnie nie tylko dlatego, że miały one miejsce w bardzo długim przedziale czasowym. Konieczność rozdzielenia tych elementów wynika także stąd, że w czasie realizacji każdego z nich obowiązywały inne przepisy prawa a przede wszystkim dlatego, że trzeba odróżnić od siebie kwestię zabudowy szybu poprzez założenie w nim stropów od kwestii prac w samym mieszkaniu położonym na 5 piętrze. Sam szyb bowiem stanowi niewątpliwie część wspólną kamienicy, toteż w sytuacji, w której nie da się odnaleźć inwestorów, którzy wybudowali te stropy, nakazanie doprowadzenia szybu do stanu zgodnego z projektem obciąża właściciela, którym jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku (art. 52 prawa budowlanego z 1994 r.), a więc wszyscy właściciele lokali, które się w nim znajdują. Są to także E. J.C. , jednak nie tylko oni. Natomiast prace wykonane w mieszkaniu na 5 piętrze budynku nie polegały już na zabudowie szybu, będącego częścią wspólną. Szyb ten już był wcześniej zabudowany podestami. Polegały one tylko na zmianach w substancji tego mieszkania i jeśli były prowadzone bez pozwolenia na budowę lub bez przewidzianego prawem zgłoszenia, to uzasadniony byłby nakaz przywrócenia tego lokalu do stanu zgodnego z prawem, zaadresowany do inwestorów będących również właścicielami, tj. do E. J. C. . W tej części całej sprawy nie wyjaśniono jednak dostatecznie tego, czy prace te wymagały pozwolenia lub zgłoszenia. Pewne jest tylko to, że pozwolenie na ich wykonanie nie było wydane. W rezultacie organom orzekającym w niniejszej sprawie można postawić następujące zarzuty prowadzące do konkluzji, że prawo zostało naruszone: 1. Jedną decyzją załatwiono trzy sprawy administracyjne, co pozostaje w sprzeczności z art. 104 § 1 k.p.a. Organ powinien przeprowadzić oddzielne postępowanie w sprawie zabudowy szybu i oddzielne w sprawie pozostałych spraw i wydać oddzielne decyzje, znajdując ich oddzielnych adresatów. 2. Do trzech występujących tu spraw zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1994 r. nie zauważając, że każda faza robót w budynku przy ul. [...] w K. odbywała się w czasie, w którym obowiązywały inne przepisy prawa budowlanego. Wobec tego w dwóch przypadkach zastosowano nieprawidłowe przepisy prawa. 3. Naruszono art. 52 prawa budowlanego z 1994 r. uznając, że E. J. C. powinni być adresatami nakazu przywrócenia stanu zgodnego z prawem wobec wszystkich robót, jakie miały miejsce w kamienicy, gdyż oni są właścicielami i inwestorami jednocześnie. 4. Naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono dostatecznie tego, czy prace wykonane w budynku w łatach 1986 i 2005 wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w myśl przepisów aktualnych w czasie ich prowadzenia. W rezultacie, skoro zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu l instancji naruszyły prawo, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.