II SA/Kr 1049/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lipca 2019 r, znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Wójta Gminy C., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia z dnia 27 maja 2019r. znak [...] Wójt Gminy Czernichów orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej "Budowę sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami gazu na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] położonych w miejscowości R." do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, postępowanie w sprawie ustalania inwestycji celu publicznego zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowany jest w granicach Planu Generalnego dla Lotniska Kraków-Balice, dla którego to obszaru art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze wprowadza obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w związku z art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1183). W jego uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. W stosunku do gmin objętych planem generalnym taki obowiązek powstał w dniu 26 lutego 2019 r. tj. 3 miesiące po zatwierdzeniu planu generalnego. Zgodnie z brzmieniem art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. 2. Jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Przepisy przewidują obligatoryjne zawieszanie postępowania w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje prawny obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Działki nr [...], [...], [...] położone są w miejscowości R. gmina Czernichów i dla obszaru, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obszar ten objęty jest, bowiem Planem Generalnym Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, który został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i uzgodniony z: Ministrem Inwestycji i Rozwoju oraz Ministrem Obrony Narodowej, a następnie zatwierdzenia dokonał Minister Infrastruktury, który zatwierdził ostatecznie plan krakowskiego lotniska w dniu 26 listopada 2018 r. Powyższe okoliczności zatwierdzenia planu generalnego, jak i granic obszaru Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice Kolegium potwierdziło jeszcze zwracając się o stosowne informacje do Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Lotnictwa, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, UMK Wydziału Architektury i Urbanistyki oraz Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. Uzyskane informacje pozwalają na uznanie, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Mianowicie, Minister Infrastruktury potwierdził fakt zatwierdzenia przedmiotowego Planu, jak i wskazał, że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu. Kolegium pozyskało również od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapę (dostępna w siedzibie SKO w Krakowie) z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej, która to mapa, zgodnie z informacją Ministerstwa Infrastruktury, została opublikowana także pod adresem: https://www.krakowairport.pl/pl/lotnisko,c94/inwestycje,c177/plan-generalny-krk2036,c178/. Jak wyjaśniła Spółka, wyłącznie przesłana mapa jest jedynym elementem Planu Generalnego obrazującym obszar, dla którego sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne, część tekstowa nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co potwierdziło również Ministerstwo Infrastruktury. Dane dotyczące obszaru powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej - lotnisko Kraków/Balice, wyznaczające granice planu generalnego lotniska Kraków/Balice na lata 2016-2036, zostały opublikowane również na portalach Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej (dalej "MSIP") przez pracowników Wydziału Geodezji UMK, na podstawie powierzchni ograniczających, przekazanych Gminie przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o., w formacie shapefile (.shp), co pozwoliło na ustalenie ich granic. Oryginały w/w pism dostępnie są w aktach sprawy [...] Powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej, stanowiące maksymalne granice planu oznaczonej są na planie zgodnie z legendą przedmiotowego Planu liniami w kolorze niebieskim. Jak ustaliło Kolegium na podstawie pozyskanej mapy, która dostępna jest także, jak wyżej wskazano, pod linkiem lotniska Kraków/Balice, jak i warstw MSIP https//msip.um.krakow.pl/kompozycje/?lang=pl, działki nr [...], [...], [...] położone w miejscowości R. gmina Czernichów, leżą w obrębie przedmiotowego Planu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru Planu Generalnego Lotniska Kraków/Balice. Jak wskazano m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Po 362/07, organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu. Organ nie działa tu w granicach uznania administracyjnego. Stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. Kolegium wyjaśniło, że obowiązek zawieszenia postępowań w Czernichowie powstał z upływem 3 miesięcy od momentu zatwierdzenia planu generalnego (co miało miejsce 26 listopada 2018r), czyli od 26 lutego 2019r , a zatem decyzje, które zostały wydane wcześniej, nie podlegały temu trybowi. Natomiast Kolegium z urzędu znane są również okoliczności, że wobec procedury zatwierdzenia planu generalnego, na podstawie ustawy Prawo lotnicze i braku obowiązku publikacji tego aktu w dziennikach urzędowych, zostały wydane decyzje w sprawach, w których to postępowaniach powinny były podlegać zawieszeniu. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A, zarzucając mu naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 97 § 1 pkt 1-5 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zawieszenie postępowanie jest obligatoryjne, z uwagi na to, że złożony w sprawie wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy terenu, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ta okoliczność nie stanowi przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie, której dotyczy zaskarżone postanowienie, 2) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia, tj. odniesienie się do nieistniejącej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz całkowity brak uzasadnienia pod kątem fakultatywnej możliwości zawieszenia postępowania, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczy wniosek oraz brak zbadania zgodności wniosku z takim projektem, 4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, którego dotyczy wniosek, w sytuacji, gdy wniosek jest całkowicie zbieżny z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania dotyczące podstaw zawieszenia w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia zawarł nieprawdziwą informację, iż "zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalania inwestycji celu publicznego zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem przepis ten stanowi: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany." Rację ma strona skarżąca, że przepis ten przewiduje możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania, a żaden z organów orzekających w sprawie nie wyjaśniły, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy fakultatywne zawieszenie postępowania miałoby być zasadne. Zamiast tego organy obu instancji błędnie przyjęły, że zawieszenie przedmiotowego postępowania jest obligatoryjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepis art. 58 u.p.z.p. i w następnym akapicie stwierdza, że "Przepisy przewidują obligatoryjne zawieszanie postępowania w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje prawny obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ma zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego". Nie wyjaśnia jednak, jakie przepisy ma na myśli, ani też jakie postępowania (prowadzone w jakim trybie) podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Brak jest jednak podstaw prawnych, by obowiązek ten stosować również w procedurze zmierzającej do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium zacytowało uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 362/07, który to cytat również odnosi się do procedury ustalenia warunków zabudowy, nie zaś do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postanowieniach organów obydwu instancji powołano, jako ich podstawę prawną art. 58 u.p.z.p. stwierdzając, że przepis ten przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, podczas gdy nie jest to prawda. Ustawodawca przewidział w nim możliwość zawieszenia postępowania, przy czym nie określił w nim przesłanek tego fakultatywnego zawieszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że mimo braku określenia wprost w omawianym przepisie przesłanek zawieszenia, nie jest ono całkowicie dowolne. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. II SA/Kr 38/19 (LEX nr 2637742) wskazał, że ustawodawca pozostawił kwestię zasadności zawieszenia postępowania swobodnemu, lecz nie dowolnemu uznaniu organu, którego granice wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność, co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Na podobnym stanowisku staną WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II SA/Ol 157/09 (LEX nr 562839). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji rozważą zasadność ewentualnego zastosowania art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami. Opisane wyżej uchybienie przepisom postępowania jest wystarczające do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Czernichów, ale nie jest to jedyne uchybienie stwierdzone przez Sąd. Organy obu instancji oparły się na ustaleniu, że przedmiotowa inwestycja leży na terenie Planu Generalnego dla Lotniska Kraków – Balice. Wójt Gminy Czernichów w ogólne nie powołał na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów, natomiast SKO powołało się na pisma, których "oryginały dostępnie są w aktach sprawy [...]", a także stronę internetową Lotniska Balice i Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej w Krakowie. Takie stwierdzenia nie poddają się kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. "Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". Przepis ten nie wymaga wprost jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy faktu znanego organowi z urzędu, jednakże samo stwierdzenie, iż dowody na potwierdzenie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia znajdują się w innych aktach, bez sporządzenia kserokopii tych dokumentów nie może zostać uznane za dostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Sąd nie jest, bowiem w stanie zweryfikować ich prawdziwości. Na podanej przez SKO stronie internetowej Lotniska Balice faktycznie jest dostępna w formacie PDF mapa, jednakże uwidoczniono na niej "powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej", nie zaś granice Planu Generalnego. Tożsamość tych dwóch pojęć miała wynikać z pisma Ministra Infrastruktury, do którego jednak Sąd nie ma dostępu. Natomiast link do strony internetowej: https//msip.um.krakow.pl/kompozycje/?lang=pl jest nieaktywny – taka strona nie istnieje. W świetle powyższego należy wskazać, że w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających ustalenia fatyczne, na których oparto zaskarżone postanowienie. W ten sposób naruszono również art. 7 i art. 77 k.p.a. Wreszcie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu niezgodnie z prawdą wskazało, że rozpoznaje zażalenie G. K.. Stroną postępowania wnoszącą zażalenie była Firma A , a G. K. był jedynie pełnomocnikiem tej spółki (k. 34 akt administracyjnych), co zresztą zostało prawidłowo ujęte w rozdzielniku do zaskarżonego postanowienia. W świetle wszystkich opisanych wyżej okoliczności postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu z uwagi na istotne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).