II SA/Kr 105/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 14 / czternaście / złotych tytułem zwrotu kosztów przejazdu na rozprawę Organ l instancji - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...] 1999r. przyznał J.B. zasiłek stały wyrównawczy. J. B. został prawidłowo pouczony przez organ administracyjny o obowiązku informowania o każdej zmianie jego sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Następnymi decyzjami administracyjnymi organ administracyjny regulował wysokość w/w świadczenia pieniężnego. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, ustalono, iż J.B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w stałym leczeniu, nie posiada własnego dochodu, jedynym źródłem jego utrzymania pozostaje zasiłek stały wyrównawczy. Zamieszkuje wraz z matką w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w [...], partycypuje w wydatkach mieszkaniowych. Decyzją waloryzacyjną z dnia [...].2002r. przyznano w/w od dnia [...] 2002 r. maksymalną wysokość przedmiotowego świadczenia w kwocie [...] zł. Organ administracyjny, po uzyskaniu informacji dotyczących zmiany stanu cywilnego przez J. B., wszczął postępowanie w przedmiocie dalszych uprawnień do zasiłku stałego wyrównawczego. W dniu [...].2003 r. J. B.prawidłowo pouczony o odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, złożył oświadczenie, w którym podał, iż zawarł związek małżeński w dniu [...] 2003r. Oświadczył, że nadał mieszka na ul. [...], utrzymuje się sam i nie zamierza zamieszkać z żoną. Z odpisu skróconego aktu małżeństwa Nr [...] wystawionego przez UM w [...] wynika, że J.B. zawarł związek małżeński z R.P. w dniu [...].2002 roku. Organ l instancji ustalił w toku postępowania administracyjnego, iż J. B. trudno zastać pod wskazanym adresem stałego zameldowania. Podczas wizytacji przeprowadzonych w dniach [...].2003 r., [...].2003 r., [...].2003 r. nie stwierdzono oznak zamieszkiwania przez w/w w mieszkaniu przy ul. [...] w [...]. Pracownik socjalny podczas niezapowiedzianej wizyty zastał B. w miejscu zamieszkania żony, tj. [...] przy ul. [...]. Z informacji nadesłanej przez kuratora działającego przy Sądzie Rejonowym w [...] wynika, iż J. B. pozostaje pod dozorem sądowym. Kurator podał, iż od miesiąca [...] 2002 r. kontaktuje się z w/w w miejscu jego pobytu, tzn. w [...], ul. [...] (przebywa w domu żony). Decyzją nr [...] z dnia [...] .2003 r., znak: [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1990r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz na podstawie art.163 KPA związku z art. 2a pkt.6, art.27 ust.4 pkt.2 i art.27 ust.6 pkt.2, art.34 ust.4a, art.43 ust. 1 i art.43 ust.2a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /t.j. Dz. U. Nr 64 poz.414 z 1998r z późn. zmianami/ po rozpatrzeniu sprawy zasiłku stałego wyrównawczego przyznanego dla J. B. orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] 2002 roku, nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...]1999 roku Nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, iż J.B. prowadzi wspólnie wraz z żoną gospodarstwo domowe, a jego działalność skierowana jest na otrzymywanie w dalszym ciągu zasiłku stałego wyrównawczego w maksymalnej wysokości. Zmiana sytuacji dochodowej i osobistej w/w nastąpiła od miesiąca [...] 2002 r., a organ l instancji powziął informację o tym fakcie w miesiącu [...] 2003 r. W oparciu o przepisy art. 2a pkt 6 i art. 34 ust. 4 a ustawy o pomocy społecznej, organ uznał pobierany w pełnej kwocie zasiłek wyrównawczy za świadczenie nienależnie pobrane i orzekł o zwrocie różnicy pomiędzy jego wysokością a kwotą ustaloną w wyniku zmiany sytuacji materialnej strony. Od opisanej decyzji odwołał się J.B. podnosząc, że zaskarżona decyzja pozbawia go środków do życia i leczenia. Odwołujący oświadczył, iż jest stale zameldowany w [...] przy ul. [...]. Podał, że faktu zawarcia małżeństwa nie zgłosił do MOPS, bowiem ślub nie wniósł żadnych zmian w jego sytuacji materialnej, małżonkowie bowiem prowadzą osobne gospodarstwa domowe. Odwołujący wskazał, iż z zasiłku stałego wyrównawczego przeznacza miesięcznie ok. [...] zł za zakup leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ l instancji, pomimo szeroko prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej J. B.Zdaniem organu II instancji, aby skutecznie nałożyć na stronę obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia, organ l instancji winien ustalić ponad wszelką wątpliwość okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez małżonków od dnia zawarcia związku małżeńskiego. Decyzją nr [...] z dnia [...].2003r., działając na podstawie Uchwały Nr VII/43/90 Rady Miasta z dnia 15 października 1990r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz na podstawie art.163 KPA związku z art. 2a pkt.6, art.27 ust.4 pkt.2 i art.27 ust.6 pkt.2, art.34 ust.4a, art.43 ust. 1 i art43 ust.2a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /tj. Dz. U Nr 64 poz.414 z 1998r z późn. zm./ po ponownym rozpatrzeniu sprawy zasiłku stałego wyrównawczego przyznanego dla J.B., organ l instancji orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] 2002 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że wysokość zasiłku stałego wyrównawczego ustalił: a) od dnia [...].2003 do [...].2003 r. na kwotę [...] zł, b) od dnia [...].2003 r. do [...].2003 r. na kwotę [...] zł c) od dnia [...] .2003 r. do [...].2003 r. na kwotę [...] zł d) od dnia [...] .2003 r. kwotę [...] zł. Ponadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zmiana wysokości świadczenia związana jest ze zmianą sytuacji osobistej wnioskodawcy i świadomym zatajeniem przez J. B. informacji o zmianie jego sytuacji dochodowej i osobistej, mającej wpływ na wysokość otrzymywanego świadczenia. Organ l instancji wyjaśnił, iż w świetle zebranego materiału dowodowego uzasadnionym jest twierdzenie, iż od [...] 2003r. centrum życiowym J.B. jest nie miejsce stałego zameldowania, lecz miejsce jego faktycznego pobytu - tj. w [...] przy ul. [...], gdzie prowadzi wraz ze swoją żoną wspólne gospodarstwo domowe.. Wskazano, iż dla potrzeb otrzymywania zasiłku celowego J. B. oświadczał w wywiadach środowiskowych przeprowadzanych w [...], iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Organ administracyjny przyznając pomoc celową uwzględnił dochody R. B. - żony skarżącego. W uzasadnieniu organ l instancji podał, iż wobec zatajenia przez J. B. informacji o zmianie sytuacji dochodowej i osobistej, kwotę [...] zł z tytułu pobranego za miesiąc [...] 2003 r. zasiłku uznano za nienależnie pobraną i orzeczono o jej zwrocie. Od opisanej decyzji odwołał się J. B. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona i krzywdząca. Odwołujący kwestionuje dowodowe ustalenia organu l instancji w zakresie prowadzenia przez niego wspólnego gospodarstwa domowego wraz z żoną, u której bywa, jak podaje 3 razy w tygodniu wobec zobowiązań uczuciowych i małżeńskich, na potwierdzenie czego dołącza oświadczenia matki i żony. J.B. wskazuje także na pogarszający się stan jego zdrowia i konieczność kupowania lekarstw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 30 października 2003 r., [...], działając na podstawie art. 27 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 1 i 3 i art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j-1. Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy stwierdza za organem l instancji, iż szereg okoliczności wskazuje na fakt prowadzenia przez J.B. wspólnego gospodarstwa i zamieszkiwania wraz z żoną w [...] przy ul. [...], pomimo stałego zameldowania w [...] na ul. [...] (powyższe ustalono m.in. na podstawie wywiadów środowiskowych, oświadczenie kuratora sądowego i pracownika Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych). Zdaniem organu II instancji zasadnym była zmiana wcześniejszej decyzji organu l instancji co do wysokości przyznanego świadczenia zasiłku stałego wyrównawczego i ponowne jego naliczenie od miesiąca [...] 2003 roku, a więc od dnia wszczęcia postępowania i zebrania materiału dowodowego potwierdzającego ustalenia organu l instancji. W konsekwencji zaś w wyniku ponownego przeliczenia uzyskanego przez J. B. zasiłku koniecznym było uznanie, z kwota [...] zł stanowiąca różnicę miedzy pobranym a należnym zasiłkiem stanowi świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej J.B. z daty [...].2004 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2003r., podnosząc iż została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał także na swój stan zdrowia i podał, że prowadzi odrębne od swej żony gospodarstwo domowe. W ocenie skarżącego niezrozumiałym jest fakt uchylenia przez Kolegium wcześniejszymi decyzjami rozstrzygnięć organu l instancji, a następnie utrzymanie decyzji organu l instancji z dnia [...] 2003 r. pomimo, iż jego sytuacja materialna nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powyższego organ odwoławczy przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr153, poz. 1271 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Sąd uznał skargę za uzasadnioną i uchylił decyzje administracyjne organu l i II instancji. W ocenie Sądu decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z dwoma odrębnymi zakresami orzekania, które tylko w niewielkim zakresie (poprzez tożsamość niektórych przesłanek) wiążą się ze sobą. Pierwszy zakres orzekania organów administracyjnych wiąże się z uchyleniem lub zmianą decyzji przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, albo jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust.4 i 5 art.43 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Drugi zakres orzekania organów administracyjnych, całkowicie nie zależy od pierwszego, wiąże się z nałożeniem na osobę korzystającą z pomocy społecznej obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Na wstępie wskazać należy, iż prawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej próbuje tworzyć mechanizmy zabezpieczające przed pobieraniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez osoby do niej nieuprawnione, nadużywające lub marnotrawiące ją oraz wprowadzające w błąd (np. poprzez nieujawnienie wszystkich źródeł dochodów) organy taką pomoc udzielające. Jednocześnie jednak ustawodawca zdając sobie sprawę ze złożoności materii tej sfery życia społecznego, którą reguluje pomoc społeczna, stara się zachować stosowne proporcje w przeciwdziałaniu nadużyciom w zakresie pomocy społecznej i w przypadku ujawnienia takich nadużyć w korzystaniu zróżnorodnych form pomocy społecznej stosowne regulacje ustawy zmierzają wyłącznie do "restytucji stanu zgodnego z prawem", a nie do wprowadzenia dodatkowych sankcji, czy wręcz restrykcji wobec osoby, która takiego nadużycia dokonała. Podstawowym przepisem na gruncie ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998r. Dz. U. nr 64, poz.414 z późn. zm.) regulującym to zagadnienie jest ust.2a art.43. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 art.43 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a powołanej ustawy. Jest to niewątpliwie odstępstwo od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W konsekwencji zatem wyrażony w art.43 ust.2a zapis ustawy o pomocy społecznej ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do postanowień regulacji procedury administracyjnej zawartej w k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść, jak i na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ustawodawca w redakcji tego przepisu konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzją. Oznacza to, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera). Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter owej decyzji może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Stąd też nie może ona uchylać obowiązywania innej decyzji wstecz. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Mając na uwadze brzmienie art. 36 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie którego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - możliwość uchylenia decyzji z mocą wsteczną istnieje tylko w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności (art.156 k.p.a.). Wówczas jednak w takim przypadku należałoby wszcząć odpowiednie postępowanie i wykazać, że zachodzą przesłanki z art.156 k.p.a. Natomiast wzruszenie decyzji ostatecznej (jej uchylenie lub zmiana) w innych trybach nadzwyczajnych unormowanych w art.145, art.154, czy też w art.155 k.p.a. zawsze wiąże z wydaniem decyzji konstytutywnej. Pomijając zatem samą potrzebę wzruszenia decyzji ostatecznej (jej zmiany lub uchylenia), na mocy której strona nabyła prawo do otrzymania pomocy społecznej w określonej formie, z mocą wsteczną (w szczególności nie jest to potrzebne dla nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej), to może to nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie i na podstawie przesłanek wynikających z art.156 k.p.a. Nie można zatem uchylić z mocą wsteczną pierwotnej decyzji, na mocy której strona nabyła określone prawa, w trybie art.145 bądź art.155 k.p.a. -zwłaszcza, że winno to być poprzedzone stosownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania we wskazanym trybie i wykazaniem zaistnienia stosownych przesłanek, które się z nimi wiążą (np. przy stosowaniu art.155 k.p.a. niezbędne jest uzyskanie zgodny strony na zmianę lub uchylenie decyzji, z której wywodzi ona swoje uprawnienia) Tymczasem organ l instancji decyzją z dnia [...] 2003r., nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2002r, nr [...] ustalając wysokość zasiłku stałego wyrównawczego na wskazane okresy czasu - wstecz. Rozstrzygnięcie takie, z wyżej naprowadzonych względów jest wadliwe i nie może pozostać w obrocie prawnym. Odnośnie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wskazać należy, że art. 45 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń obowiązek informowania o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Obowiązek ten jest szczególnie istotny w tych przypadkach, w których nastąpi poprawa w sytuacji materialnej lub osobistej danej osoby. Zdaniem organu l instancji skarżący obowiązku tego nie dopełnił i organ administracji uznał, że pobrana przez niego w miesiącu [...] 2003 r. kwota [...] zł - ponad przysługującą mu kwotą zasiłku wyrównawczego - jest "świadczeniem nienależnie pobranym" w rozumieniu przepisu art. 2a ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenia takie, zgodnie z argumentacją organu administracyjnego - stosownie do treści art. 34 ust. 4a, podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Jednakże organ l instancji nie zawarł rozstrzygnięcia o powyższym obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w sentencji decyzji, tylko w jej uzasadnieniu wbrew regulacji zawartej w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie procedury administracyjnej czyniąc decyzję wadliwą pod względem formalnym. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne, lecz odrębne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją. W przedmiotowej sprawie sentencja decyzji organu l instancji jest niepełna, nie zawiera bowiem pełnego rozstrzygnięcia prawnego. Ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymała w decyzję organu l instancji w mocy, to w ten sposób obie decyzje administracyjne nie zwierają rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku stałego wyrównawczego, aczkolwiek w uzasadnieniach rozstrzygnięć, zajmują się kwestią obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Tym samym wypowiadają się merytorycznie o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w sentencji decyzji. Całkowicie nie zrozumiałe jest nadanie decyzji przez organ l instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Również w uzasadnieniu decyzji organ ten nie wskazuje przesłanek, które były podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie wyjaśnia ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stanowi to naruszenie art.108 k.p.a. a przede wszystkim art.107 § 3 k.p.a. Również organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd zawraca organom administracyjnym uwagę na fakt, iż skarżący prawidłowo pouczony o odpowiedzialności karnej złożył w dniu [...] 2003r. oświadczenie w którym zeznał nieprawdę, powyższe naruszenie prawa obliguje organy do powiadomienia organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przez skarżącego występku z art.233 § 1 kodeksu karnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 par. 1ust. 1 pkt. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.