II SA/Kr 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi D.R. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 listopada 2009 r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] października 2006 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa po rozpatrzeniu sprawy z wniosku D.R.-V. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że 11 maja 2006 r. D.R.-V. złożyła do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. skargę zarzucając w niej zaniechanie nadzoru budowlanego, jakie miało miejsce w 1986 r. przy rozbiórce domu mieszkalnego w P. przy ul. [...], usytuowanego na działce nr 2. . Zdaniem skarżącej zaniedbania te doprowadziły do tego, iż T.S. nie będąca właścicielką domu (do którego rości sobie prawa D.R.-V. ), bezprawnie i bezpodstawnie rozebrała dom mieszkalny, a materiały pochodzące z tej rozbiórki wykorzystała do budowy swojego nowego domu na tej działce. W ten sposób wnioskodawczyni została pozbawiona należnego jej majątku. Skarga została przekazana 19 maja 2006 r. przez WINB w K. do rozpatrzenia przez PINB w P. w trybie art. 233 lub 234 kpa. Z uwagi na zgłoszone zarzuty oraz brak dokumentów potwierdzających status strony D.R.-V. , która uzasadniała swoje żądania jedynie powoływaniem się na sygnatury akt sądowych [...]) oraz twierdzeniami o sfałszowaniu aktu notarialnego Nr [...] z [...] 1979 r., na podstawie którego W.S. darował T.S. j działkę Nr 2 wnioskodawczyni została wezwana o uzupełnienie braków i sprecyzowanie swoich żądań. W odpowiedzi D.R.-V. 14 czerwca 2006 r., przedłożyła jedynie kserokopie: swojego aktu urodzenia, decyzji USC w K. o wpisaniu do księgi małżeństw w roku 2000 r. jej związku małżeńskiego zawartego w H. [...] 1994 r., zarządzenia sądowego do sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora w sprawie z jej skargi o wznowienie postępowania w sprawie [...] oraz [...], postanowienia sądowego do sygn. akt [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie z jej wniosku o dział spadku po W.S. , postanowienia sądowego do sygn.akt [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie z jej wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W.S. . Jakkolwiek przedłożone dokumenty nadal nie uzasadniały przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki przedmiotowego budynku PINB w P. kontynuował postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku ustalono, że akta dotyczące rozbiórki z uwagi na upływ czasu uległy kasacji. Organ w oparciu o dokonaną 20 lipca 2006 r. kontrolę na działce nr 2 a także uzyskane dokumenty ( wypis z rejestru gruntów, mapę ewidencyjną, kserokopię wyroku Sądu l i II instancji do sygn. akt [...] (oddalającego powództwo) i sygn. akt [...] (oddalającego apelację) w sprawie z powództwa D.R.-V. przeciwko T.S. , S.S. i Skarbowi Państwa – Staroście P. o ustalenie oraz kserokopie aktów notarialnych Rep. [...], , zawiadomień z Kw [...] , Kw [...] , planu budynku, opinii technicznej z kwietnia 1985 r., a także decyzji z 1987 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego) ustalił, że T.S. jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek Nr 2 i 3 od 1979 r. (na podstawie aktu notarialnego darowizny z [...] 1979 r.) oraz działki Nr 4 (na podstawie aktu notarialnego darowizny z 18 listopada 1985 r). Działka Nr 4 w chwili dokonywania darowizny na rzecz T.S. była niezabudowana, albowiem darczyńca w roku 1985 dokonał rozbiórki usytuowanego na niej domu, którego stan techniczny zagrażał bezpieczeństwu i życiu ludzi, co zostało potwierdzone opinią techniczną rzeczoznawcy sądowego, opracowaną w kwietniu 1985 r. Na działce tej wybudowany został nowy budynek mieszkalny, na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy P. z 1987 r., zgłoszony do użytku w 1989 r. Tym samym wbrew twierdzeniom D.R.-V. , działka Nr 2 w chwili jej darowania, tj. w 1979 nie była zabudowana (akt notarialny przenoszący własność działki nr 2 nie został unieważniony, mimo rzekomego sfałszowania go), rozbiórka domu mieszkalnego miała miejsce w 1985 r. i nie na działce Nr 2 lecz na działce 4 , a nowy budynek mieszkamy został wybudowany przez T.S. na działce Nr 4 , a nie na działce 2 . Wobec powyższego D.R.-V. 24 lipca 2006 r., w trybie art. 238 § 1 Kpa, została zawiadomiona o nie uwzględnieniu jej skargi. Na skutek rozpoznania kolejnej skargi D.R.-V. z 7 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że ze względu na prowadzenie postępowania wyjaśniającego konieczne jest zakończenie postępowania zgodnie z przepisami kpa. Mając powyższe na uwadze organ l instancji uznał, że D.R.-V. w trakcie prowadzonego od 11 maja 2006 r. postępowania nie wykazała swojego statusu strony, co więcej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że nie przysługuje jej żaden tytuł prawny nie tylko do nieruchomości stanowiącej działkę Nr 2 , na której miał być rozebrany budynek mieszkalny będący jej własnością z racji dziedziczenia po babci A.S. i jej córce J.B. (z domu S. ), ale także i do pozostałych działek, tj. nr 4 i nr 3 , skutecznie podarowanych aktem notarialnym przez W.S. T.S. . Zasadne stało się zatem umorzenie postępowania administracyjnego jako wszczętego na wniosek osoby nie posiadającej legitymacji strony w tym postępowaniu. Nie zachodzą również żadne podstawy do wszczęcia i kontynuowania postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie rozbiórki domu mieszkalnego na działce Nr 2 przy ul. [...] w P. , albowiem działka ta w 1979 r. była niezabudowana. Jedyna rozbiórka domu mieszkalnego miała miejsce na działce Nr 4 w 1985 r., kiedy stanowiła ona jeszcze własność W.S. i poprzedzona została opinią techniczną rzeczoznawcy sądowego stwierdzającą, iż stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu i życiu ludzi. Jedyna budowa nowego budynku mieszkalnego przez T.S. miała miejsce na działce Nr 4 , na podstawie ważnie wydanego pozwolenia budowlanego w 1987 r., który został oddany do użytku w 1989 r. T.S. zamieszkuje w domu usytuowanym na działce Nr 3 , który wraz z działką został jej darowany w 1979 r. przez W.S. . Nadto budynek usytuowany przy ul [...] w P. (działka o nr ewid. 4 ) został rozebrany, a więc nie ma przedmiotu sprawy. Natomiast ewentualne roszczenia w sprawie poniesionych strat i odszkodowań można dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła D.R.-V. , zarzucając naruszenie art. 28 kpa, wadliwe ustalenia faktyczne, naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. Wniosła o uznanie jej za stronę postępowania i uzupełnienie materiału dowodowego, w tym poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność zburzenia domu w 1986 r. i wybudowania z materiałów pochodzących z rozbiórki nowego domu mieszczącego się na działce 4 , który na zasadzie surogacji stanowi własność spadkobierców A.S. . W uzasadnieniu podała, że fakt bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu wynika z faktu posiadania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S. , a tym samym po A.S. ujawnionej w wyroku działowym [...]. Wskazała, że z protokołu z rozprawy do sygn. [...] z 11 maja 1945 r. wynika, że dom został wybudowany przez spadkobierców A.S. w 1939 r. Wobec powyższego ona jako spadkobierca po J.S. (B. ) zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z [...] 1981 r. , [...] z chwilą otwarcia spadku stała się posiadaczem gruntu zabudowanego przez spadkodawcę i "odtąd jako podmiot tego powiązanego z posiadaniem roszczenia może je realizować". Podała też że nie ma znaczenia czy dom stał na działce 4 czy 2 , gdyż wiadomo, że w 1985 r. został wyburzony jeden dom posadowiony na posesji. Podkreśliła, że dom zburzony przez T.S. nie był domem W.S. , syna A. , gdyż tytuł wykonawczy [...] nie wymienia syna A. , ale A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z [...] listopada 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dowodowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ odwołał się do treści art. 28 kpa z którego wynika, że wnioskodawca w danym postępowaniu winien wykazać swój interes prawny lub obowiązek w celu umożliwienia uznania go za stronę tegoż postępowania. Na podstawie dostarczonych dokumentów nie da się przesądzić istnienia po stronie D.R.-V. interesu prawnego. Interes taki istniałby gdyby posiadała ona jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, czego jednak wnioskodawczyni nie wykazała. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji A.S. (babka wnioskodawczyni) była żoną S.S. . Mieli oni dzieci, m.in. J. (z domu S. ) B. , W.S. , S.S. . Zgodnie z kserokopią tytułu wykonawczego nr [...] z 29 listopada 1945 r. po śmierci A. i S.S. część spadku wraz z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym została przysądzona W.S. , a część spadku zawierająca działkę zwaną "[...]" przysądzono S.S. . W oparciu o kserokopię postanowienia Sądu Powiatowego dla m. K. w K. z 30 marca 1967 r. o stwierdzeniu nabycia spadku przez D.R.-V. po J.B. (z d. S. ) ustalono, iż % części spadku odziedziczyła wnioskodawczyni jako jej córka. Natomiast W.S. darował odziedziczoną przez siebie nieruchomość T.S. (akt notarialny rep. nr [...]). Na podstawie przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów można prześledzić, w jaki sposób zmieniali się właściciele przedmiotowej nieruchomości położonej w P. oraz ustalić, iż w żadnym momencie wnioskodawczyni nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości i w chwili obecnej również jej nie przysługuje. Oznacza to, iż nie ma ona interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania i nie jest jego stroną. Zdaniem wnioskodawczyni jej interes prawny polega na tym, iż posiada prawa do działki nr 4 położonej w P. , natomiast akt notarialny rep. nr 5 kserokopię którego przedłożyła do akt postępowania, został sfałszowany, a notariusz oszukany, ale nie podaje żadnych dowodów na te okoliczności opierając się jedynie na własnym przekonaniu. Również stanowisko, że W.S. nie mógł dziedziczyć spadku po A. i S.S. , ponieważ w rzeczywistości jego matką była A.S. , a nie A. nie zostało w żadnym stopniu uprawdopodobnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła D.R.-V. Potrzymała w niej swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu. Nadto wskazała, że postępowania sądowe toczące się przed sądami powszechnymi są źle prowadzone. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Pierwszoplanowym zadaniem organów prowadzących postępowania administracyjne jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca domagała się skontrolowania przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości i zasadności rozbiórki domu usytuowanego na działce nr 2 (ewentualnie na działce nr 4 , gdyż skarżąca nie była w stanie określić na której działce faktycznie znajdował się rozebrany budynek) przy ul. [...] w P. dokonanej w latach 80-tych. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do wskazanych nieruchomości. Działki te stanowią własność T.S. , która nabyła je w drodze umowy darowizny, działkę nr 4 od W.S. (akt notarialny z [...] 1985 r. Rep.[...]), natomiast działkę 2 od W.S. i S.S. (akt notarialny z dnia [...] 1979 r. Rep. [...]). Twierdzenia skarżącej, że W.S. uwidoczniony w ww. dokumentach nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, z uwagi na rozbieżności dotyczące imienia jego matki oraz, że akt notarialny poświadcza nieprawdę nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania ważności umów sporządzonych w formie aktów notarialnych. Do czasu funkcjonowania w obrocie prawnym umowy darowizny, która dodatkowo stanowiła podstawę dokonania wpisu do księgi wieczystej, organ administracji publicznej nie może poczynić odmiennych ustaleń w zakresie prawa własności nieruchomości. Nawet zatem w sytuacji, gdyby skarżąca przedstawiła dowody pozwalające na stwierdzenie, że umowa została sporządzona z naruszeniem prawa, czego jednak - należy wyraźnie podkreślić- nie uczyniła, to w żaden sposób nie wpłynęłoby to na stan faktyczny ustalony w sprawie. Stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność sporządzonej w formie aktu notarialnego może nastąpić wyłącznie na mocy wyroku sądu powszechnego i dopiero takie orzeczenie byłoby dla organów wiążące. Treść przytoczonego wyżej art. 28 kpa wskazuje, że osoba może zostać uznana za stronę, jeżeli "żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Należy wyjaśnić, że naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. "Interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jest jako kwalifikowany interes faktyczny tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, podzielany także przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 kpa ma materiałnoprawny charakter, który swoje źródło ma w normach prawa administracyjnego. Nie sposób wskazać przepisu prawa materialnego, który uprawniałby skarżącą D.R.-V. do zainicjowania postępowania w przedmiocie dokonania rozbiórki przedmiotowego domu w latach 80-tych. Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 24. 10. 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. 74. Nr 38. póz. 229) obowiązującej w dacie rozbiórki, wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych 20 lipca 2006 r. rozbiórka budynku została przeprowadzona nie w wyniku nakazu organu administracji państwowej, ale z inicjatywy samego właściciela W.S. , w związku -powyższym zastosowanie znajdował zacytowany wyżej przepis, który nie wprowadzał przesłanki badania stanu technicznego obiektu i uzależniania od niej ewentualnej zgody organu na rozbiórkę. Przedłożona do akt postępowania administracyjnego opinia techniczna z kwietnia 1985 r. nie została sporządzona na potrzeby postępowania w przedmiocie rozbiórki, ale jak wynika jej treści - na potrzeby dokonania oceny stanu budynku po awarii rurociągu wodociągowego w dniu 13 stycznia 1985 r. i w konsekwencji kwestii przysługującego odszkodowania za zniszczenia spowodowane awarią. Rozumowanie przedstawione przez skarżącą w zakresie posiadanego przez nią interesu prawnego nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa, a fakt, że rości sobie prawo "do rozebranego domu" nie może stanowić uzasadnienia dla prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Skarżąca wywodzi swoje prawo do nieruchomości z faktu dziedziczenia po swojej matce J.B. , która dziedziczyła po A.S. - właścicielce przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z tytułu wykonawczego z 29 listopada 1945 r. sygn. [...] nieruchomość wraz ze znajdującym się na niej budynkiem w wyniku przeprowadzonego działu spadku po S. i A.S. została zasądzona na własność W.S. , natomiast J.B. (z domu S. ) uzyskała spłatę. W związku z powyższym niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, która mimo, że osobiście dostarczyła powyższy dokument w dalszym ciągu wywodzi prawo swojej matki do dziedziczenia nieruchomości, czy też znajdującego się na niej domu. Skoro więc organ l instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiotowym postępowaniu to postępowanie, to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, najpierw w trybie skargowym, a następnie w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 30 maja 2006 r. zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie żądania i wykazanie interesu prawnego, przeprowadził oględziny na nieruchomości, zgromadził obszerny materiał dowodowy. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.