II SA/Kr 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Jan Zimmermann Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi E.G. i M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących E.G. i M.G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ l instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r., nr [...] uzgodnił pozytywnie zamierzenie inwestycyjne pn.: budowa pawilonu handlowo - usługowego na działce nr 1 obr. [...] w K. w zakresie obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego ulicy [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie, E. i M.G. podnieśli m.in. że "działka nr 1 została wywłaszczona i niewykorzystana zgodnie z decyzją wywłaszczeniową (...) Działka ta jest jedynym wjazdem na niewywłaszczoną nam działkę nr 2 . Działka ta nie została nam dotychczas zwrócona. (...)". SKO w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...], orzekając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, póz. 111 ze zm.) ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2004 roku, nr 204, póz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ l instancji określił wymagania dotyczące komunikacji w zakresie swojej właściwości. Odnosząc się do zarzutów stron zawartych w zażaleniu Kolegium wskazało, iż przedmiotowe postanowienie Zarządu Dróg i Komunikacji nie daje inwestorowi prawa do wejścia na teren w nim opisany, a jedynie wskazuje na możliwości zapewnienia komunikacji /wjazdu i wyjazdu/ z działki nr 1 , która to objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowe postanowienie nie wywiera w sferze prawnej żadnego wpływu na działkę oznaczoną numerem 2 , albowiem jej w ogóle nie dotyczy. Późniejsze kwestie dostępu do drogi publicznej z działki nr 2 mogą być regulowane przez właścicieli w drodze odrębnych postępowań cywilnoprawnych bądź też administracyjnoprawnych. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu złożyli E.G. i M.G. wnosząc o jego uchylenie. W piśmie procesowym z dnia 21.06.2007r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie sygn. akt II SA/Kr 105/11 zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż postanowienie to jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2005r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, brak należytego uzasadnienia oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu stron. Postanowieniu organu l instancji zarzucono natomiast brak rozstrzygnięcia oraz brak właściwego uzasadnienia. W uzasadnieniu pisma podniesiono m.in., że SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że skarżący w zażaleniu na rozstrzygnięcie z 18.02.2005r. podnieśli, iż trwa właśnie postępowanie o zwrot działki nr 2 , która została im zabrana w drodze wywłaszczenia. Ustalenie to jest błędne, bowiem w zażaleniu tym skarżący wyraźnie wskazali, iż została wywłaszczona im działka 1 , tj. działka na której ma być przeprowadzona planowana inwestycja, a nie - jak nieprawidłowo przyjęło SKO - działka nr 2 , która jest własnością skarżących. Pełnomocnik skarżących zarzucił również, "iż także inne ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie budzą poważne wątpliwości. Ustalenia te powinny bowiem zostać zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. (...)". W dalszej części pisma, wskazano, że organ l instancji uzależnił rozstrzygnięcie od ziszczenia się warunku, orzekając, iż "postanawia uzgodnić zamiar inwestycyjny (...) z następującymi warunkami " czym naruszył prawo. Zarzucono również, że postanowienie organu l instancji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie jego kontroli. Następnie podważono stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które twierdziło, że skoro zaskarżone postanowienie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w K. dotyczy działki nr 1 , to nie wywiera w sferze prawnej wpływu na działkę oznaczoną numerem 2 . Pełnomocnik skaranych wskazał bowiem, że działka nr 2 sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 1 , co więcej - jedyny dostęp do drogi publicznej dla działki nr 2 prowadzi przez działkę nr 1 . Skarżący byli stroną postępowania prowadzącego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia sygn. akt II SA/Kr 105/11 inwestycyjnego na działce nr 1 , jak również postępowania uzgodnieniowego i w związku z tym ich interesy powinny zostać należycie chronione wydanym w tym postępowaniu postanowieniem. W ocenie pełnomocnika nie ulega przy tym wątpliwości, iż pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji bez zastrzeżenia, iż inwestycja ta nie powinna naruszać ich interesów rozumianych jako możliwość dojazdu ze stanowiącej ich własność działki nr 2 do drogi publicznej, narusza przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec utrudnień związanych z dostępem do drogi publicznej nieruchomość-będąca własnością skarżących straci bowiem na znaczeniu gospodarczym. Nie ma przy tym znaczenia, iż w drodze odpowiedniego postępowania dostęp taki mógłby zostać przywrócony. Istotna jest bowiem okoliczność, iż działka nr 2 może - wobec treści postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r. - zostać pozbawiona dostępu do drogi publicznej, a odzyskanie dostępu będzie wymagać wysiłku skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153 poz.1271) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 kpa, a w związku z tym także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 kpa) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). W myśl art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić sygn. akt II SA/Kr 105/11 stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji postanowienia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Analiza materiału zebranego w sprawie, pod kątem zagwarantowania stronie udziału w toczącym się postępowaniu, wskazuje na uchybienia w tym zakresie organów obu instancji. Wszczynając postępowanie na podstawie wniosku M.M. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa pawilonu handlowo - usługowego na działce nr 1 obr. [...] w K. , organ l instancji ustalił, że przymiot strony w tym postępowaniu posiada m. innymi I.S. Z nadesłanego Sądowi (na jego wezwanie wobec zwrotu zawiadomienia o terminie rozprawy z adnotacją "adresat nie żyje") odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...] wynika, że I.S. zmarła w dniu 4.06.2004r. - czyli przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Doręczenie postanowienia pierwszoinstancyjnego skierowanego do I.S. potwierdziła M.S. - pracownik (jej podpis figuruje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego postanowienia). Wątpliwości Sądu budzi również adres na który wysłano w/w przesyłkę. Adres I.S. znajdujący się w aktach sprawy to ul. [...] . Tymczasem organ I instancji wysłał swoje postanowienie na adres [...] . W oparciu o akta administracyjne sprawy nie można zweryfikować prawidłowości tego adresu. W aktach sprawy brak jest również zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej zaskarżone postanowienie SKO, adresowane do I.S Należy podkreślić, iż w zaistniałej sytuacji obowiązkiem organów było podjęcie czynności zmierzających do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, stosownie do treści art. 30 § 4 kpa. Niedopuszczenie bowiem następców prawnych, stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron - art. 10 § 1 kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub sygn. akt II SA/Kr 105/11 stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). W razie bowiem ustalenia, iż jedna ze stron zmarła obowiązkiem organu jest poszukiwanie i ustalenie następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach stron, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Dopiero po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania organ administracji publicznej może prowadzić dalsze czynności w sprawie. Wobec powyższego oraz mając na uwadze treść art. 30 § 4 kpa należy uznać, iż następcy prawni zmarłej strony postępowania administracyjnego – I.S. nie brali udziału w postępowaniu, które dotyczyło ich prawa, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 § 1 kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145§1 pkt4kpa. Jednocześnie wobec wskazanych powyżej uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie organy podejmą kroki mające na celu ustalenie aktualnego kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny udział w nim. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art.205 w/w ustawy.