II SA/Kr 1050/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego R.B. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W piśmie z dnia 29 kwietnia 2011r. L.Z. wniosła "o wznowienie postępowania z urzędu i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 29 października 2010r. znak: [...] o udzieleniu Panu R.B. pozwolenia na użytkowanie budynku nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P". W piśmie tym wskazano jednocześnie na "zaistniałe nowe okoliczności prawne - unieważnienie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. o warunkach zabudowy, uchylenie przez Starostę [...] pozwolenia na budowę oraz bezprawność wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego zgody na użytkowanie". W uzasadnieniu swojego wniosku L.Z. powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Rozpoznając ww. wniosek, PINB w P. postanowieniem z dnia 12 maja 2011r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia i uchylenia ww. decyzji PINB w P. znak: [...] . W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem z dnia 22 lipca 2011r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji w dniu 8 lutego 2012r., wydał postanowienie znak: [...] , którym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia R.B. pozwolenia na użytkowanie nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wybudowanego na działce ewid. [...] obręb P. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L.Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 16 maja 2012r. , działając w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz.U. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust.2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie zasadności odmowy wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w P. z dnia 29 października 2010r. znak: [...] . Na wstępie rozważań zaznaczono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek cechuje etapowość. W pierwszym etapie - wstępnym - organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne, a więc czy wniosek o wznowienie został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie i czy wnioskujący przywołuje w nim przesłanki do wznowienia postępowania. Nie można w tej fazie przeprowadzić ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Etap ten może zakończyć się zatem albo postanowieniem o wznowieniu postępowania w przypadku pozytywnych ustaleń zachowania wymogów formalnych wniosku, o których mowa wyżej (art. 149 § 1 kpa) albo też postanowieniem o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 kpa) w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne oraz, gdy wniosek, o wznowienie postępowania został złożony, z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 kpa. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, organ w tzw. postępowaniu wstępnym, we własnym zakresie dokonuje weryfikacji, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu i dopiero w zależności od dokonanych ustaleń, w sytuacji zaistnienia podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu, natomiast gdy takich przesłanek nie stwierdzi to nie wydaje postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. W ocenie MWINB, w przedmiotowej sprawie organ I instancji w rzeczywistości dokonał połączenia i w jednym postanowieniu wypowiedział się co do przesłanek wznowienia postępowania na wniosek, uznając, że w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie użytkowania, przymiot strony posiada tylko inwestor, zatem LK.Z. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony jak również wypowiedział się, że nie widzi podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, gdyż jego zdaniem nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zdaniem organu II instancji taki tryb procesowania jest nieprawidłowy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jak i równocześnie przeprowadzić z urzędu ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Nadto zwrócono uwagę, że PINB pomimo zalecenia wskazanego w postanowieniu MWINB z dnia 22 lipca 2011r., znak: [...] nadal nie poczynił żadnych ustaleń, czy L.Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania domagając się wznowienia postępowania na wniosek czy tylko zwróciła się do organu nadzoru o podjęcie działań z urzędu wskazując na okoliczności, na podstawie których jej zdaniem organ winien wznowić postępowanie z urzędu. Analiza bowiem zarówno treści pisma L.Z. z dnia 29 kwietnia 2011r., jak i zażalenia na postanowienie PINB z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...] , w ocenie organu odwoławczego, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ww. pismem z dnia 29 kwietnia 2011r. L.Z. zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 29 października 2010r. znak: [...] . W dalszej części uzasadnienia MWINB podniósł, że organ I instancji w sposób nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny zakwalifikował pismo L.Z. z dnia 29 kwietnia 2011r. stricte jako wniosek strony o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia 8 lutego 2012r., znak [...] , na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sklepu. Niedopuszczalne było również wypowiadanie się w tym samym postanowieniu o odmowie wznowienia (którym de facto nastąpiła odmowa wznowienia z powodu braku przymiotu strony) o braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Taka ocena mogłaby nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania poprzedzonego postępowaniem wstępnym, o którym mowa powyżej. Na marginesie powyższych wywodów wskazano, że organ odwoławczy nie podziela poglądu prawnego wyrażonego przez PINB o braku wzajemnej zależności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją pozwolenia na użytkowanie. Na odmienne stanowisko wskazuje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wypowiedziano się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę może co do zasady stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 8 kpa (vide wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 130/2002 publ. Lex Polonica nr 2277717, wyrok WSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 185/08). Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, MWINB w K. wskazał, iż są one zasadne i treść niniejszego uzasadnienia jest odpowiedzią na podnoszone kwestie. Natomiast ustosunkowując się do wniosku L.Z. złożonego do protokołu przyjęcia stron przez p.o. MWINB w dniu 16 kwietnia 2012r., tj. o przeprowadzenie dowodu z oględzin, wyjaśniono, że na tym etapie postępowania nie może być uwzględniony, a to z uwagi na uchylenie nin. postanowienia z przyczyn formalnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga R.B. na ww. postanowienie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 15.06.2012r. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez MWINB i nie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia L.Z. , ale jego rozpatrzenie, mimo iż okoliczność, że wnosząca zażalenie nie jest stroną niniejszego postępowania jest oczywista, a co więcej, z samego zaskarżonego postanowienia wynika, iż nawet organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że L.Z. nie stroną postępowania; - art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez: jego błędne zastosowanie, mimo iż rozpoznanie zażalenia nie było w niniejszej sprawie dopuszczalne, a to ze względu na okoliczność niezłożenia go przez stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienia wydane przez orzekające w sprawie organy administracyjne, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniem prawa o takim właśnie charakterze. Kwestionowane postanowienia zostały podjęte w kontekście postępowania nadzwyczajnego, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 29 października 2010r. znak: [...] o udzieleniu R.B. pozwolenia na użytkowanie budynku nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. Podjęte tu działania organów administracyjnych wywołane zostały pismem L.Z. z dnia 29 kwietnia 2011r. zawierającym sugestię wznowienia postępowania z urzędu na podstaiwe art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Należy w pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji która na mocy art. 16 § 1 kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić więc tylko ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Jednakże decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać także ze względów podmiotowych, a więc w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania. Mając powyższe rozważania na uwadze i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rolą organów orzekających w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie czy pismo L.Z. spełnia powyższe wymogi formalne, a więc czy zawiera ustawowe przesłanki wznowienia opisane w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało wniesione w terminie, czy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba, która była jego stroną, a przede wszystkim czy zawiera wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją administracyjną. I ta ostatnia okoliczność nastręczyła organom trudności w rozstrzygnięciu czy pismo L.Z. zawiera żądanie wznowienia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Po pierwsze zasadnicze znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostawało ustalenie kto ma przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Należy zatem przypomnieć w tym miejscu, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił w nim krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Poza inwestorem, skuteczną inicjatywę wszczynającą jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, w tym wznowienia postępowania, w tego typu sprawie posiada jedynie prokurator na mocy art. 184-188 k.p.a. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyznania L.Z. statusu strony albo podmiotu działającego na prawach strony, w sprawie dotyczących pozwolenia na użytkowanie budynku nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb P. Co więcej sama autorka pisma wyraźnie wskazała w nim, że wnosi o wznowienie postępowania z urzędu, a także potwierdziła to w swoim zażaleniu z 18.05.2011r. pisząc: "przedstawione dokumenty, decyzje są tak oczywiste i zupełnie wystarczające do wznowienia postępowania z urzędu, czego PINB nie uczynił, a o co tak naprawdę wnioskowałam w piśmie." Na te okoliczność zwrócił uwagę organ II instancji w swoim postanowieniu z 22.07.2011r., gdzie wskazano, że "wbrew użytemu w tytule pisma określeniu "wniosek" nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie sensu stricte." Dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości organ ten nakazał organowi I instancji wezwać wnioskodawczynię o doprecyzowanie zawartego w piśmie żądania. Również w swoim zażaleniu z 20.02.2012r. L.Z. ponownie podkreśliła, że wniosła o wznowienie postępowania z urzędu. Konsekwentnie także na rozprawie w dniu 22.01.2013r. uczestniczka oświadczyła, że pismo z dnia 29.04.2011r. powinno być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania z urzędu, gdyż wiedząc o tym, że nie jest stroną postępowania (a jest nim tylko inwestor) nie składała tego pisma jako strona. Podsumowując powyższe oświadczenia strony oraz jej deklaracje zawarte w zgromadzonych przez organy pismach jednoznacznie stwierdzić należy, że pismo L.Z. z 29.04.2011r. nie pochodzi o strony postępowania administracyjnego i nie zawiera żądania wznowienie postępowania z jej wniosku, lecz jedynie zawierało sugestię, prośbę, aby takie postępowanie zostało wszczęte przez organ administracyjny z urzędu. W konsekwencji pismo z 29.04.2011r., o takiej treści i w wyżej nakreślonych okolicznościach nie mogło wszcząć jakiegokolwiek postępowania administracyjnego z wniosku L.Z. , gdyż nie zawierało żądania wszczęcia postępowania z jej wniosku. Tym samym brak było postaw do wydawania w przedmiocie tego pisma jakichkolwiek aktów administracyjnych (postanowień). Skoro pismo nie zawiera żądania wszczęcia postępowania na wniosek wnoszącego takie pismo, to nie uruchamia ono administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego w tym przypadku. Jak słusznie pisze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonym postanowieniu "w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, organ w tzw. postępowaniu wstępnym, we własnym zakresie dokonuje weryfikacji , czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu i dopiero w zależności od dokonanych ustaleń, w sytuacji zaistnienia podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu, natomiast gdy takich przesłanek nie stwierdzi to nie wydaje postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu." Zatem po otrzymaniu pisma o takiej treści i w takich okolicznościach w przedmiotowej sprawie organ administracyjny zobowiązany był jedynie w stosunku do wnoszącej pismo L.Z. do udzielenia odpowiedzi zawierającej informacje o podjętych przez siebie działaniach np. o wszczęciu postępowania, wydaniu decyzji albo o braku podstaw prawnych lub przesłanek do podejmowania jakichkolwiek działań z urzędu. Przykładem takiej odpowiedzi organu (abstrahując od prawidłowości zawartych w nim informacji) są pisma PINB w P. z 21.09.2011r. i 30.01.2012r. skierowane do L.Z. Natomiast nie ma podstaw prawnych do wydawania aktów administracyjnych w formie decyzji lub postanowień, jako konsekwencji wszczęcia procedury administracyjnej pismem z 29.04.2011r., gdyż wniesienie tego pisma nie wszczynało żadnego postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd uchylił wszystkie, wydane wskutek wniesienia przez L.Z. pisma z 29.04.2011r., postanowienia organów I i II instancji. Dodać jedynie należy, że organ odwoławczy mógł sam we własnym zakresie wyjaśnić ewentualne wątpliwości czy owo pismo zawiera żądanie wznowienia postępowania na wniosek L.Z. , czy tylko inicjatywę aby takie postępowanie wszczął organ administracyjny z urzędu (zwłaszcza, że prawidłowo ustalił treść tego pisma), a nie uchylać w tym celu postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy uchylił się od zajęcia jednoznacznie merytorycznego stanowiska. Podzielić wprawdzie należy zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia organu II instancji wskazujące, że postępowanie w sprawie wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek cechuje etapowość, a organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał połączenia tych etapów tj. jednocześnie dokonał oceny dopuszczalności takiego wniosku i wypowiedział się co do zaistnienia przesłanek wznowienia w niniejszej sprawie. Uchybienie te nie miały jednak istotnego znaczenia w kontekście całokształtu sprawy. Natomiast w przypadku, gdyby pismo z 29.04.2011r. zawierało żądanie wznowienia postępowania z wniosku L.Z. organ I instancji w ramach postępowania wstępnego powinien ocenić, czy pochodzi ono od strony postępowania, czy wniesione zostało w terminie, czy zawiera powołanie się na ustawowe przesłanki wznowienia (jeżeli nie, to postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.). Natomiast zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Na postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. zgodnie z art.149 § 4 k.p.a. służyło L.Z. zażalenie. Zostało ono skierowane do L.Z. , czyniąc ją jako adresatkę tego postanowienia stroną w tym zakresie. Tym samym przysługiwały jej – jako stronie – wszelkie uprawnienia w tym możliwość wniesienia zażalenia. Odnośnie pozostałych zarzutów Sąd podziela (przy zastrzeżeniu braku automatyzmu) wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd i powołane orzecznictwo sądowe, że zachodzi związek i wzajemna zależność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec stwierdzenie opisanych wyżej uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i pkt II wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w pkt III wyroku.