II SA/Kr 1051/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda ( spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. S. i L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 marca 2002 r., Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 24 stycznia 2002 r., II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M. S. i L. S. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem L. S. z daty [...] .04.2001 r. , złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] .04.2001 r., w którym domagał się on sprawdzenie prawidłowości wykonania budynku gospodarczego w miejscowości [...] , wznoszonego za jego zgodą przez inwestorów M. W. i S. W. w odległości l,5m od granicy przy wprowadzeniu opisanych w tym piśmie zmiany sprzecznych z projektem i pozwoleniem na budowę. Po kolejnym piśmie sygnalizującym nieprawidłowości, złożonym bezpośrednio w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] .10.2001 r., organ pierwszej instancji pismem z daty [...] .10.2001 r. działając w trybie art. 10 § l k.p.a. i art. 88 k.p.a. zawiadomił wyżej wymienionego oraz inwestorów o wyznaczonych na dzień [...] .11.2001 r. oględzinach. Ich przebieg utrwalono protokołem z załącznikiem graficznym, zaś w aktach sprawy zgromadzono nadto kserokopie planu zagospodarowania działki nr 259 oraz wybranych kart projektu budowlanego. Pismem z dnia [...] .11.2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 10 § l k.p.a. i art. 61 k.p.a. zawiadomił S. W., M. W., L. S., M. S. i M. B. o wszczęciu w dniu [...] .10.2001 r. na żądanie L. S. postępowania w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 7,50mx25m, realizowanego przez M. W. i S. W. na działce nr [...] w [...] gmina [...] , jak również wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia w terminie 7 dni stosownych zastrzeżeń i wniosków . Postanowieniem z dnia [...] .12.2001 r. znak [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 50 ust. l pkt 3 i ust. 2 - 5 oraz art. 80 ust.2 pkt l i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.LJ. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. z późn. zrn.) , a także art.123 § l k.p.a. - nakazał M. W. i S. W. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego o wym. w rzucie 7,50x25m na działce nr [...] w [...] , będące na etapie stanu surowego zamkniętego z zamontowaną częściowo stolarką budowlana, z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Gminy w [...] znak [...] z dnia [...] .05.1996r. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz kontroli z dnia [...] .11.2001r. ustalono, iż na przedmiotowej działce M. W. i S. W. realizują roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego będące na etapie opisanym w rozstrzygnięciu, w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W porównaniu z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji wykonano poddasze użytkowe nieprzewidziane w projekcie oraz dokonano zmian w usytuowaniu trzonu kominowego, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Zwiększenie wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy powstałe w wyniku realizacji poddasza użytkowego stanowi istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzono bez dopełnienia procedury wymaganej przepisami Prawi budowlanego. Decyzją z dnia [...] .01.2002r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art.51 ust. l pkt 2 i art.60 uat.2 pkt l oraz art.83 ust. l ustawy z dnia 7.07. 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r- z późn.zm. ) oraz art.104 § l k.p.a. - nałożył na M. W. i S. W. obowiązek wykonania wymienionych w sentencji czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego o wy m. w rzucie 7,50mx25m na działce nr [...] w [...]gmina [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Powyższy obowiązek dotyczył : 1/ przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali l :500 obejmującej swym zasięgiem teren działki, na której znajduje się obiekt oraz teren działek sąsiednich wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą obiektu; 2/ przedłożenie opinii technicznej opracowanej przez osobę, posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie robót budowlanych w zakresie konstrukcyjno-budowlanym, oceniającej stan techniczny wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. Nr 15, poz. 140 z 1999r. ) oraz z obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej; 4/ przedłożenie opisu zakresu i sposobu wykonania robót niezbędnych do zakończenia budowy obiektu, a w przypadku konieczności wykonania elementów konstrukcyjnych bądź instalacji wewnętrznych i przyłączy także projektu budowlanego opracowanego zgodnie z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 03.11.1998r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 140, poz 906 ); 5/ wystąpienie z wnioskiem do tutejszego Inspektoratu o wydania decyzji zezwalające na wznowienie robót budowlanych - w terminie do dnia 30.05.2002r. pod rygorem wydana decyzja rozstrzygająca przedmiotową sprawę w oparciu o przepis art.51 ust.2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na okoliczności wynikające protokołu kontroli i powyższego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz wyjaśniono , że niniejsza decyzja stanowi realizację dyspozycji art. 51 ust . l pkt 2 Prawa budowlanego i służyć ma doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli odwołanie M. S. i L. S., którzy nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wskazywali, iż jest ono dla nich krzywdzące oraz żądali doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z projektem. Decyzją z dnia [...] .03.2002r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt l k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 z póżn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M. S i L. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] .01.2002r. znak [...] -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając po analizie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, iż jest ona zasadna oraz zgodna z prawem. W stosunku do realizowanego obiektu ma zastosowanie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie wyznaczając termin wykonania tych czynności. Ustosunkowując się do treści odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że wobec jednoznacznego stwierdzenia wykonania robót budowlanych niezgodnie z warunkami uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zasadnie podjął kwestionowane czynności i, zaś brak jest podstaw prawnych do działań określonych w odwołaniu - tj. doprowadzenia obiektu do warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. W skardze na decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25.03.2002r. znak [...] M. S. i L. S. domagali się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz nakazania organom nadzoru budowlanego wydanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku - tj. poddasza użytkowego nie przewidzianego w projekcie budowlanym, a także obciążenia kosztami postępowania sądowego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] . Skarżący zarzucali, że obecne działania organów nadzoru budowlanego zmierzają do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej i tym samym utwierdzenia sąsiada w bezkarności takiego postępowania. Organ nadzoru budowlanego winien rozstrzygnąć w pierwszej kolejności sprawę budowy poddasza bez pozwolenia, a w dalszej kolejności rozpatrzyć kwestię odstępstw w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących nadzór budowlany winien skorzystać z art. 48 z uwagi na zrealizował część obiektu w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego prawem pozwolenia, stąd wydana decyzja jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a.). Na tle przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, uwzględniają nadto treść wydanych w nim orzeczeń zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za niezgodne z prawem . W szczególności jak wynika z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w momencie wszczęcia niniejszego postępowania ( które miało miejsce, na jak podano w zawiadomieniu , lecz w dacie złożenia przez L. S. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...][...] .04.2001 r. wniosku z dnia [...] .04.2001 r. ) oraz wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje zatem , iż stanowi on również podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. L Prawa budowlanego (tak SN w wyroku z dnia 6.04.2001 r. III RN 89/00 OSNP 2001/24/705). Jak wynika z dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń przy realizacji będącego w budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] inwestorzy wykonali między innymi nieprzewidziane w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projekcie poddasze użytkowe, nie legitymując się decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, co odpowiada hipotezie normy z art. 48 prawa budowlanego. Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze, a eksponując li tylko niektóre różnice w zakresie ich stosowania należy wskazać, że w przypadku art. 48 chodzi o zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. l pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę tego rodzaju, że nie mogą one zostać zakwalifikowane jako budowa poza warunkami uzyskanego pozwolenia i zatwierdzonym projektem, a ratio legis regulacji przewidzianej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego polega właśnie na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa przez wydanie nakazu zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy określeniu termin wykonania tych czynności. Ponadto należy wskazać, iż pomimo powołania w zaskarżonej decyzji określonej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawartego w niej stwierdzenie o bezzasadności zarzutów skarżącego zgłaszającego żądanie wydania nakazu rozbiórki, wywody w niej zawarte jako nie poparte stosowną argumentacją należy uznać za dowolne. Odpowiednich rozważań nie zawiera także uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, a powyższe stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 107 §1 k.p.a., w których pomija się zresztą kwalifikację pozostałych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu w postaci zmian w usytuowaniu trzonu kominowego, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w którym brak decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym, kompletnym projektem budowlanym oraz dokładnego opisu poczynionych odstępstw pozwalających na jednoznaczną ich ocenę, nie może być uznany za wystarczający do dokonania na obecnym etapie jednoznacznej, prawidłowej kwalifikacji prawnej istniejącego stanu związanej jest z naruszeniem obowiązków -organów administracji publicznej wynikających z art. 7 k.p.a. Należy zważyć także, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] .01.2002r. znak [...] , które sprowadza się w istocie do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia określonych dokumentów jest błędne również w przypadku stosowania w sprawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego . Podstawę prawną do żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen zawierał w dacie wydania kwestionowanych decyzji art. 81c tej ustawy. Na jego podstawie organy administracji budowlanej, w drodze postanowienia, mogły nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Artukuł 51 Prawa budowlanego nie stanowi takiej podstawy, a przez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą być dopiero, zależnie od ich treści, podstawą do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. l Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej organy pierwszej instancji nakładając w decyzji z dnia [...] .01.2002r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszyły zarówno art. 51, jak i art. 81c Prawa budowlanego. Skutkiem powyższego naruszenia będzie brak możliwości wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. l Prawa budowlanego dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 tegoż prawa, a wskazane błędy dotyczą także zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, uznając wskazane uchybienia przepisom postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 145 § l pkt l c p.p.s.a. oraz co do kosztów postępowania art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.