II SA/Kr 1051/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda /spr./ Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Telefonii "Z" Spółka z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie - skargę oddala - Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2004r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Telefonii "Z" Sp. z o.o. z dnia 12.03.2004r., na podstawie art. 59 ust. 5 i art. 80 ust. 2 pkt 1 , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), przy zastosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 k.p.a. – odmówiono udzielenia inwestorowi Telefonii "Z" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr "1" wraz z drogą dojazdową na działkach nr : "1" i "2" w miejscowości P. gmina N. Orzekając o powyższym ustalono, że decyzją z dnia [...].07.2002r. znak [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydal pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr "1" wraz z drogą dojazdową na działkach nr "1" i nr "2" w miejscowości P. gmina N. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...].09.2002r. znak [...]. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania była realizowana na podstawie powyższych decyzji. Roboty przy budowie stacji nadawczej rozpoczęto dnia 7.10.2002r., a zostały faktycznie zakończone według wpisu w dzienniku budowy 25.11.2002r. Już po zakończeniu budowy, decyzją z dnia [...].12.2002r. znak [...] Wojewoda M. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...].09.2002r. znak [...] oraz decyzję Starosty B. z dnia [...].07.2002r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].01.2003r. znak [...] Starosta B. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], a Wojewoda M. decyzją z dnia [...].04.2003r. znak [...] utrzymał ją w mocy. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor dołączył pierwszą wydaną w sprawie decyzję pozwolenie na budowę z dnia [...].07.2002r., która została uchylona 16.12.2002r. W toku niniejszego postępowania Wojewoda M. wszczął postępowanie wznowieniowe dotyczące drugiej decyzji Starosty B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z drogą dojazdową na działkach nr "1" i "2" w P. i decyzją z dnia [...].06.2004r. znak [...] uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...].01.2003r. znak [...] oraz ostateczną decyzję Wojewody M. z dnia [...].04.2003r. znak [...] oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja ta stała się ostateczna. Z obrotu prawnego zostały zatem wyeliminowane obie decyzje o pozwoleniu na budowę. W chwili obecnej inwestor nie jest w stanie wylegitymować się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wykonał przedmiotowy obiekt. W tym kontekście wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31.10.2000 sygn. akt IV SA 1814/98 - niepubl., zam. LEX nr 53393 , wyrok NSA z 18.06.1998r. sygn. akt IV SA 1399/96 - OSP z 2000r. nr 4, poz. 60) w takim przypadku nie można postawić inwestorowi zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jako że w momencie wznoszenia obiektu posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydanie pozwolenia na użytkowanie musi być jednakże poprzedzone przeprowadzeniem postępowania mającego na celu doprowadzenie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem przy odpowiednim zastosowaniu art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Artykuł 59 ust. 5 stanowi, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1 - 4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie organ jest bowiem zobowiązany do sprawdzenia zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Gdy decyzja pozwolenie na budowę została uchylona takie sprawdzenie nie jest możliwe. Nadto uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym wskazuje, że była ona obarczona wadami, które muszą być wyeliminowane przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2004r. Wojewoda M. wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy N. z dnia [...].06.1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadniając powyższe jej niezgodnością z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N, co uwzględniając należało uchylić pozwolenie na budowę wydane przez Starostę B., jak i utrzymująca ja w mocy decyzję organu drugiej instancji utrzymującą . W tym stanie rzeczy należało odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, jeśli zostanie ustalona zgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi i zgodność lokalizacji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inwestor będzie mógł wówczas powtórnie ubiegać się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie po doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez tutejszy Inspektorat. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2004r. znak [...] została zaskarżona przez Telefonię "Z" Sp. z o. o. w W., która w odwołaniu domagała się jej uchylenia i udzielenia pozowania na użytkowanie stancji bazowej telefonii komórkowej nr [...]. W uzasadnieniu powyższego skarżąca powołała analogiczne do przytoczonych w zaskarżonej decyzji akty administracyjne dotyczące przedmiotowej inwestycji. Kwestionując jej zasadność skarżąca zarzucała, że stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji narusza przepis art. 7 Konstytucji w związku z art. 7 i 8 k.p.a., wskazując na brak konsekwencji działań podejmowanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji oraz podważając tym samym zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej. W tym zakresie skarżąca podnosiła, że niezgodność inwestycji z planem miejscowego zagospodarowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji winna zostać ustalona najpóźniej w fazie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazywała, że sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mimo, że od momentu wszczęcia postępowania dysponował wszelkimi danymi i stosownymi dokumentami, które pozwalały na jednoznaczne określenie, czy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi, zaś powyższego nie kwestionował. Skoncentrował się głównie na badaniu legalności obu decyzji, w oparciu o które zrealizowana została inwestycja mimo, że jak ustalono, po wszczęciu postępowania wznowieniowego wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10.04.2003r. nie została wstrzymana. Skarżąca wskazywała na arbitralność obu decyzji o pozwoleniu na budowę nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, bowiem obiekt jakim jest stacja bazowa nie należy do inwestycji, odnoście których wymóg ten nałożony został ustawowo (art. 55 Prawa budowlanego według stanu na dzień 31.05.2004r.-Dz. U. z 2004r., Nr 93, poz. 888), a powyższe nastąpiło w nich bez stosownego uzasadnienia. Gdyby nie fakt, że z niewyjaśnionych przyczyn zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, to stosownie do art. 54 Prawa budowlanego mógłby on przystąpić do jego użytkowania już po upływie 21 dni od zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Tym samym nie doszłoby do sytuacji, w której zrealizowany na podstawie prawomocnych decyzji obiekt nie może być użytkowany. Skarżąca podnosiła też, że wszczęcie postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest bezcelowe w sytuacji, gdy wybudowany już na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt okazał się być zrealizowany na terenie, na którym plany miejscowego zagospodarowania nie przewidują inwestycji tego typu. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest niemożliwe, ponieważ jedyną stwierdzoną niezgodnością jest w tym przypadku sprzeczność z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na utrwaloną linię orzecznictwa NSA skarżąca podnosiła, że przedmiotowy obiekt realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w nie może uznany za samowolę budowlaną, a tym samym nie można nakazać rozbiórki stosownie do art. 48 Prawa budowlanego. Gdyby w analogicznej fazie realizacji inwestycji (a więc już po jej zakończeniu), nastąpiła zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w taki sposób, że inwestycja okazałaby się z nimi sprzeczna, to stosownie do przepisu art. 65 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydal decyzję WZiZT nie usunąłby jej z obiegu prawnego, jeżeli wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W analizowanym stanie faktycznym nie tylko wydano prawomocne pozwolenie na budowę, ale ukończono realizację inwestycji w całości. Odwołująca się podnosiła nadto, że działania organów administracyjnych sprowadzające się do lekceważenia prawomocnych decyzji, a także funkcjonujących w oparciu o nie stanów faktycznych, podważają zasadę zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej, naruszając tym samym art. 7 w związku z art. 8 k.p.a., co stwarza uzasadnione podstawy do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. Decyzją Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25.04.2005r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Telefonii "Z." Sp. z o. o. w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2004r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( jednolity tekst z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego powołano inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie wniosek inwestora z dnia 12.03.2004r., dokonano analogicznych jako poczynione przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących wszelkich wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane decyzji odnoszących się do przedmiotowej inwestycji oraz co do okoliczności faktycznego zakończenia robót przy jej realizacji, które nastąpiło w dniu 25.11.2002r. Wskazano dalej na zaskarżone rozstrzygnięcie oraz fakt wniesienia w terminie odwołania, zaś w rozważaniach powołano następujące okoliczności. Postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr "1" wraz z drogą dojazdową na działkach nr "1" i nr "2" w miejscowości P. gmina N. zostało wszczęte na wniosek inwestora w dniu 12.03.2004r. Do wniosku dołączono kopię decyzji Starosty B. z dnia [...].07.2002r. znak [...], w oparciu o która została wzniesiona przedmiotowa stacja, oraz w której nałożony został wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożony został również w decyzji Starosty B. z dnia [...].01.2003r. znak [...], pozostającej w obrocie prawnym w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na ubytkowanie, przy czym jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach, inwestor nie prowadził na jej podstawie żadnych robót. W dacie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, tj. 12.03.2004r. obowiązywał przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane stanowiący, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę . W dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonej decyzji brak było w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak z uwagi na brak w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe spełnienie wymogów tej ustawy warunkujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Artykuł 57 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Spełnienie tego wymogu nie jest możliwe w przypadku braku pozwolenia na budowę. Artykuł 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Działając zatem w oparciu o powyższy przepis organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo iż w czasie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W obecnym stanie faktycznym i prawnym niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a przed zakończeniem tego postępowania nie może zostać udzielone pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono ponadto, że kwestia zasadności nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz brak wyjaśnienia motywów powyższego, nie może być rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczy postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25.04.2005r. znak [...], Telefonia "Z" Sp. z o. o. w W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W nawiązaniu do wydawanych kolejno przez organy architektoniczno-budowlane orzeczeń dotyczących przedmiotowej inwestycji skarżąca akcentowała fakt, że została ona zrealizowana w okresie obowiązywania decyzji Starosty B. z dnia [...].07.2002r. znak [...] o pozwoleniu na budowę, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...].09. 2002r. znak [...] oraz przed stwierdzeniem w dniu 26.09.2003r. nieważności decyzji Burmistrza z dnia 25.05.1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W punktach 1 – 2 uzasadnienia skargi Telefonia "Z" Sp. z o. o. w W. podnosiła zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania skutkującego uchyleniem pierwszego pozwolenia na budowę, a także drugiego, które nastąpiło z naruszeniem przepisów o wznowieniu. W dalszych wywodach skarżąca zwracała uwagę, że zgodnie z przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego pomimo braku cech samowoli budowlanej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może okazać się niemożliwe, a w takim przypadku organ orzeknie rozbiórkę obiektu lub przywrócenie do stanu poprzedniego, co pozostaje w rażącej sprzeczności z niedopuszczalnością uznania go za samowolę budowlana w rozumieniu art. 48 tej ustawy. W tym stanie faktycznym uznawała za istotny fakt, że w czasie od złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, tj. od dnia 12.03.2004r. do dnia wydania obu decyzji w niniejszej sprawie nastąpiła nowelizacja przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 6.04.2004r., ustawę zmieniającą stosuje się do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Obowiązywała ona zatem w chwili wydania decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które winny za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 54 Prawa budowlanego. Ponieważ bowiem stacja bazowej telefonii komórkowej nie należy do obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 55 pkt 1 tej ustawy, nabycie użytkowania przedmiotowej stacji bazowej następuje w drodze zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwego organu administracyjnego oraz braku sprzeciwu w terminie 21 dni od chwili doręczeniu zawiadomienia, przy równoczesnym spełnieniu ze strony inwestora przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że zarówno organ wydający decyzję w pierwszej, jak i drugiej instancji mylnie ocenił stan faktyczny oraz prawny nie stosując obowiązującej wówczas ustawy nowelizującej Prawo budowlane. W związku z tym, wydając decyzję mającą skutkować niedopuszczalnością użytkowania przedmiotowej stacji przez inwestora, organ administracji bez względu na treść wniosku powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 54, a nie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżąca wskazywała też na obowiązującą organy zasadę informowania strony o treści przepisów prawa mających znaczenie dla ochrony jej interesów w prowadzonej sprawie administracyjnej. Zarzucała w tym zakresie, że wydając decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie, opierając się przy tym na niewłaściwych podstawach prawnych, organ administracji w żaden sposób nie informuje skarżącej, jakiego rodzaju akty administracyjne zamierza wydać prowadząc postępowanie dotyczące "doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem", zaś lakoniczność wypowiedzi organów obu instancji może budzić po stronie inwestora uzasadnione wątpliwości co do dalszych etapów postępowania, co negatywnie może wpłynąć na ochronę jego interesów. Organy administracyjne wydając wyżej wskazane decyzje pominęły ponadto istotny fakt pozostawania przez inwestora w bardzo szczególnej sytuacji. Opierając się na ostatecznym pozwoleniu na budowę zrealizował on bowiem kosztowną inwestycję. Pozwolenie to zostało następnie uchylone przez organy administracyjne, wskutek czego nie ma on możliwości użytkowania zrealizowanej zgodnie z prawem inwestycji, zaś sytuacja taka może budzić uzasadnione wątpliwości z uwagi na jej sprzeczność z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa. W zakresie zasadności prezentowanych w skardze poglądów prawnych powołano w niej jako dowód opinię prawną dr I.S. z dnia 19.05. 2005r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podnosząc dodatkowo, że wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu wynikał z obu wydawanych decyzji o pozwoleniu na jej budowę podkreślał, że wówczas obowiązywał jeszcze przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewidywał obowiązek uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w decyzji o pozwoleniu na budowę i taką sytuacja występowała w tym wypadku. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja Starosty B. z dnia [...].01.2003r. znak [...], a zatem nie było możliwe spełnienie wymogów Prawa budowlanego warunkujących uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 57 ust. 1 pkt 1 lit. a obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, inwestor obowiązany był dostarczyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z przepisami. W sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę złożone wyżej wzmiankowane oświadczenie nie mogło być wzięte pod uwagę jako spełniające ten wymóg. Artykuł 59 ust. 5 obowiązującego w dacie orzekania Prawa budowlanego wyraźnie stanowił, że w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 organ nadzoru wydaje decyzję odmowną, a przepisy art. 51 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zakwestionował też zasadność stanowiska prezentowanego w załączonej do skargi opinii prawnej, w myśl którego "bez względu na treść wniosku, który opierał się de facto na treści nieobowiązującego - w dniu złożenia wniosku - pozwolenia na budowę, Organ pierwszej instancji z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane - powinien w odniesieniu do przedmiotowej stacji telefonii komórkowej stosować przepisy art. 54 prawa budowlanego." Wyjaśnił w tym zakresie, że w dacie złożenia wniosku przez inwestora nie funkcjonowała " pierwotna " decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz kolejna z dnia [...].01.2003r. znak [...], zaś postępowanie nim wszczęte winno zostać zakończone stosowną decyzją, przy niedopuszczalności zmiany kwalifikacji tego wniosku jako zgłoszenia z art. 54 Prawa budowlanego, bowiem jakim pismem procesowym ma być dane żądanie decyduje wyłącznie strona, tj. inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej kontrola ta obejmuje wyłącznie zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś przekracza wyżej wskazane granice ocena legalności odrębnie zaskarżalnych aktów administracyjnych organów architektoniczno-budowlanych, które były wydawane w związku zamierzeniem realizacji przez inwestora Telefonię "Z" Sp. z o.o. w W. stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr "1" wraz z drogą dojazdową na działkach nr : "1" i "2" w miejscowości P. gmina N. Poza granicami sprawy pozostaje także bezczynność organów nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25.04.2005r. znak [...], którą skarżąca winna kwestionować w odrębnym trybie administracyjnym i sądowym (art. 37 k.p.a. oraz art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a.). Mając na uwadze treść zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadną. Obie kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) , która reguluje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie związane z użytkowaniem oraz utrzymaniem obiektów budowlanych, jak również określa zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach. Przepisy powołanej ustawy stanowią materialnoprawną podstawę wydawania przez te organy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach oraz określają ich kompetencje do kształtowania określonych stosunków na wniosek stron lub z urzędu. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowania procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS 1991, Nr 1, poz. 27). W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie prawa procesowego i obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 (KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154): "O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki winny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma". Podzielić należy także poglądy prezentowane w wyroku NSA z dnia 4.04.2006r. I OSK 1148/05 (zam. zb. LEX nr 209133), w myśl których - "Artykuł 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych." Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1–2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego zawiera nadto art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., zaś mogą one zastać zawarte także w przepisach prawa materialnego. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że jego przedmiotem wyznaczonym przez treść wniosku Telefonii "Z" Sp. z o.o. w W. z dnia 12.03.2004r. (datowany 10.03.2004r.) było wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr "1" wraz z drogą dojazdową na działkach nr : "1" i "2" w miejscowości P. gmina N. Wniosek zawiera w swej treści jednoznaczne żądanie wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu, któremu towarzyszy zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wśród szeregu dokumentów złożonych wraz z wnioskiem znajduje się niewymieniona w nim jako załącznik kserokopia ostatecznej decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...].07.2002r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlany i wydaniu pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr "1" wraz z drogą dojazdową na działkach nr "1" i nr "2" w miejscowości P. gmina N. Na te okoliczności trafnie zwrócono uwagę w postępowaniu administracyjnym, jako decydujące o jego przedmiocie. Również wyrażone w odwołaniu stanowisko skarżącej wskazuje, że fakt realizacji przedmiotowego obiektu na podstawie i w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowania uznawała za stwarzający podstawę do uzyskania takiego aktu. Już na wstępie niniejszych rozważań wskazano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu postępowania, stąd w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, także w sytuacji nowelizacji przepisów Prawa budowlanego nie zachodziły podstawy do stosowania trybu zawiadomienia o zakończeniu budowy z art. 54 tej ustawy, którego zachowanie warunkuje legalne przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych, na wzniesienia których wymagane jest pozwolenie na budowę, gdy nie jest konieczne uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - w miejsce żądanego we wniosku, a regulującego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sprawa wszczęta na wniosek strony w przypadkach obowiązywania zasady skargowości wymaga każdocześnie zakończenia postępowania stosowną decyzją przez rozstrzygnięcie co do istoty zgłoszonego żądania, albo w inny sposób, w sytuacjach uzasadniających odstąpienie od merytorycznego orzekania. Stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. rezygnacja z możności uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej wszczynanej na wniosek pozostawiona jest stronie zgłaszającej żądanie. Skoro w żadnej fazie postępowania Telefonię "Z" Sp. z o. o. w W. nie występowała o umorzenie postępowania, a wręcz przeciwnie w piśmie z dnia 27.09.2004r. zażądała ponownie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, także wyżej wskazany przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Brak było również podstaw do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na wejście w życie po jego wszczęciu kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego, których stosowanie następuje zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów przejściowych. W tym zakresie ani art. 7-9 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), ani też art. 2 – 4 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nie upoważniały do dokonywania odmiennej oceny praw i obowiązków uczestników procesów budowlanych, czy zdarzeń, które nastąpiły w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W szczególności zaś, po zmianach wprowadzonych w tych regulacjach brak było podstaw do innej niż wynikająca z przepisów obowiązujących uprzednio w okresie budowy obiektów ich kwalifikacji jako wymagających lub niewymagających pozwolenia na budowę, względnie modyfikacji obowiązków w zakresie uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Co do wydanych wcześniej aktów administracyjnych, w literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji, ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W przypadku wskazanych wyżej nowelizacji ustawodawca nie ujawnił woli utraty mocy prawnej w całości lub w części wydanych uprzednio pozwoleń na budowę, w szczególności w zakresie, w jakim wynikał z nich dla inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Także po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane pozostała postawa prawna do wydawania przez organy administracji publicznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile taki obowiązek wynikał z uprzednio wydanych indywidualnych rozstrzygnięć, natomiast winien być on realizowany w trybie znowelizowanych przepisów art. 56, 57, 59, 59 a-g, z uwzględnieniem mających charakter ochronny modyfikacji zawartych w przepisach przejściowych. Dokonana tą ustawą zmiana art. 55 Prawa budowlanego, a w szczególności pkt 1 oznacza rezygnację z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę o daty wejścia w życie nowych regulacji 31.05.2004r. i nie ma wpływu na obowiązywanie aktów administracyjnych wydanych w poprzednim stanie prawnym. Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości ustaleń dokonanych w obu instancjach, a dotyczących wszelkich wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane decyzji odnoszących się do przedmiotowej inwestycji oraz ich treści, a także okoliczności faktycznego zakończenia robót przy jej realizacji, które nastąpiło dniu 25.11.2002r. Nie twierdzi, i nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że w momencie realizacji przedmiotowej inwestycji nie wymagała ona uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie przeczy też, że nie tylko w datach wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ale już w momencie złożenia wniosku, nie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie której, zrealizowano inwestycję. W tym kontekście, mając na uwadze treść art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz przed jej wejściem w życie, należy zauważyć, że tak w stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, jak i po wyżej wskazanych zmianach przepisów, niezależnie od konieczności spełnienia innych przesłanek, możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowania obiektu wiązała się z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, albo innej wymienionej w przepisach decyzji wydanej w procesie jego legalizacji, która byłby postawą do prowadzenia na wniosek inwestora dalszych czynności, kończących proces inwestycyjny, dla finalizacji którego przewidziano obowiązek uzyskana decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Słusznie zatem podaje organ pierwszej instancji na tle poczynionych ustaleń, że w przedmiotowej sprawie wydanie pozwolenia na użytkowanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania mającego na celu doprowadzenie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czy też wskazuje na niemożności sprawdzenia zachowania przez inwestora obowiązku realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym . W takim samym zakresie należy zaakceptować jako prawidłową ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast zasadnym powołanie przez organ pierwszej instancji i drugiej instancji w sprawie niniejszej art. 59 Prawa budowlanego, odnoszącego się do sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 55 tej ustawy w nowym brzmieniu, względnie pozostawania w obrocie prawnym uprzednio wydanej decyzji, którą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, które w sprawie niniejszej nie są spełnione. Błędnie podaje się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym podstawę prawną dla przeprowadzenie postępowania służącego doprowadzenie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem stanowią art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Taką podstawą stanowią bowiem dla obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie w warunkach , w których uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę przepisy art. 48 – 49 a powołanej wyżej ustawy. Wskazane uchybienia nie mają jednakże istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia o odmowie udzielanie w przedmiotowej sprawie pozwolenia na użytkowanie, które było zasadne z innych przyczyn, uwzględnionych przez organ pierwszej i drugiej instancji. Z uwagi na przedmiot postępowania wyznaczony przez żądnie i okoliczności faktyczne podane we wniosku, nie istniały w sprawie niniejszej przesłanki do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Opisywana w uzasadnieniu skargi, uznawana w niej za szczególną sytuacja inwestora, który zrealizował obiekt w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś przed jej uchyleniem nie zgłosił zakończenia budowy i nie uzyskał, przed tym momentem pozwolenia na użytkowanie, nie może zostać uwzględniona jako legitymująca do uzyskania takiego aktu administracyjnego w prowadzonym potem na jego wniosek postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowania już po eliminacji pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, z uwagi na brak ku powyższemu podstaw prawnych. Jak wskazano na wstępie kontrola legalności odrębnie zaskarżalnych aktów administracyjnych organów architektoniczno-budowlanych, które były wydawane w związku zamierzeniem realizacji przez inwestora przedmiotowej inwestycji przekracza granice niniejszej sprawy, co dotyczy także ogólnej ocena działania organów w tych sprawach z punktu widzenia przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Do ich oceny, a także wypowiadania się w kwestii skutków ustalonego stanu faktycznego dla dalszych losów przedmiotowego obiektu nie były także uprawnione organu orzekające w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Opinia prawna dr I.S. z dnia 19.05. 2005r. była brana pod uwagę jako element stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie, zaś pominięto ją jako dowód, przedmiotem którego, na zasadach przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest prawo, lecz okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Z uwagi na wynik postępowania, wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów należało również uznać za bezzasadny.