II SA/Kr 1053/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2019 r.: znak: [...] Postanowieniem z dnia 27 lutego 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 149 § 1 i 3 w zw. z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.z 2018, póz. 2096) odmówiło wznowienia, na wniosek K. L., postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza K. z dnia 27 listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z terenów działek położonych w obrębie Z., dz. ewid. [...], zmienioną w części, a w pozostałej części utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. [...] W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 6 listopada 2018 r. K. L. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ww decyzją ostateczną, a jako uzasadnienie podał ujawnienie nowych okoliczności i dowodów, które istniały w dacie wydawania decyzji, jednak nie były znane ani organowi ani stronie. Z okoliczności tych i dowodów ma wynikać, w ocenie Wnioskodawcy, że niektóre odpady zostały nawiezione przez poprzednich właścicieli i miały charakter odpadu poprodukcyjnego w związku ze zwróceniem się w 1968 r. przez ówczesnego właściciela do Oddziału Produkcyjnego "[...]" o wyrównanie nieużytku odpadami poprodukcyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu wstępnego postępowania zmierzającego do badania przesłanek wszczęcia postępowania wznowieniowego stwierdziło, że w myśl art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W związku z powyższym ustalono, że okoliczności wskazane przez Wnioskodawcę mogą stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Jednakże, aby wznowić postępowanie muszą być spełnione pozostałe warunki formalne wznowienia postępowania. W szczególności wniosek należy złożyć w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję ostateczną, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy Wnioskodawca zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W tym celu pismem z dnia 4 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Pana K. L. o udzielenie informacji kiedy (wskazanie konkretnej daty) dowiedział się o okolicznościach mających być podstawą wznowienia postępowania (pismo z dnia 17 lutego 1970 r. Przedsiębiorstwa Państwowego [...] Kamieniołomów Drogowych) i w jaki sposób wszedł Pan w jego posiadanie. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. K. L. wyjaśnił, że o okolicznościach i dowodach będących podstawą wznowienia postępowania dowiedział się we wrześniu 2018 r., kiedy to odnalazł w/w pismo w prywatnym archiwum rodziny K., poprzednich właścicieli stanowiącej obecnie jego własność. Na tej podstawie Kolegium ustaliło, że nie został zachowany miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wprawdzie K. L. nie podał (mimo wezwania) konkretnej daty we wrześniu 2018 r., jednak przyjmując najkorzystniejszą dla strony wersję, że był to ostatni dzień września 2018 r., termin miesięczny nie został zachowany albowiem wniosek został złożony 6 listopada 2018 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu 18 marca 2019 r. K. L., oświadczając w treści pisma, że w poprzednim piśmie określił przybliżoną datę, gdyż zapytanie nie precyzowało, aby podać dokładną datę dzienną. Żalący się stwierdził, że po wnikliwej analizie i sprawdzeniu faktu oraz rozmowy z Burmistrzem M i G K. podał dokładną datę, tj. 23 października 2018 r., którą to datę uznaje za "ostateczną". Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. [...] W uzasadnieniu postanowienia Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podzieliło stanowisko Kolegium wyrażone w postanowieniu z dnia 27 lutego 2019 r. Uznano bowiem, że w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy w dniu 4 lutego 2019 r. Kolegium wyraźnie i jednoznacznie podkreśliło, że wnioskodawca winien podać kiedy – poprzez wskazanie konkretnej daty – dowiedział się o okolicznościach mających być podstawą wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium prawidłowo określono przedmiot i zakres wezwania, jak też wymóg podania konkretnej daty, a nie tylko orientacyjnej, co do powzięcia przez niego informacji o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie zasługuje na uwzględnienie podanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowej daty (określonej jako ostateczna) powzięcia przez wnioskodawcę informacji o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, gdyż nowa data w istocie została podana dopiero po otrzymaniu postanowienia Kolegium odmowie wznowienia postępowania z uwagi na niedochowanie terminu miesięcznego. Kolegium uznało, że "skoro intencją Wnioskodawcy było wznowienie postępowania, zaś Kolegium w wezwaniu z dnia 04 lutego 2019 r. wyraźnie określiło, że chodzi o podanie konkretnej daty, a nie tylko przybliżonej, ograniczającej się np. do miesiąca, do dokonanie przez Wnioskodawcę analizy okoliczności, w jakich i kiedy Wnioskodawca dowiedział się o przyczynie wznowienia, winno nastąpić już na etapie otrzymania tego wezwania i udzielenia na nie odpowiedzi Kolegium." Skargę na postanowienie Kolegium wniósł K. L.. W skardze podniósł, że dotyczy ona zdeponowania odpadów górniczych w latach 1969-1980 r. na nieruchomości, która obecnie jest w posiadaniu skarżącego wskutek nabycia od Agencji Mienia Rolniczego ok. 2008 r. Wskazano również, że decyzja Burmistrza K. z dnia 27 listopada 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Przywołano w tym kontekście dokument wydany przez Kamieniołomy [...] z 1969 r. informującego o zezwoleniu na zasypanie nieruchomości, między innymi należących obecnie do rodziny skarżącego. Skarżący zarzucił, że będące przedmiotem zaskarżenia decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 25 w zw. z art. 19 k.p.a., ponieważ w sprawie orzekł organ, którego interesów majątkowych dotyczy przedmiotowe postępowanie. Skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie nakazujące usunięcie odpadów, z którym się nie zgadza i podniósł kwestie związane z ustaleniem zakresu jego odpowiedzialności. W ocenie skarżącego na nieruchomości odpady składowane były latami, a więc opinia biegłego powinna uwzględnić stan wyjściowy. Wskazał, że bierze na siebie odpowiedzialność w zakresie usuwania odpadów znajdujących się na powierzchni gruntów. Kwestionuje natomiast odpowiedzialność co do odpadów ustalonych na podstawie biegłego geodety oraz ustaloną w wyniku pomiarów kubaturę odpadów do wywiezienia. W ocenie skarżącego organ administracji próbuje przerzucić na niego obowiązek rekultywacji terenu w postaci usunięcia odpadów górniczych. Z tym też wiąże naruszenie właściwości organów. W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z dnia 13 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie podkreślono, że kwestionowane postanowienie ma charakter formalny, gdyż Kolegium na tym etapie postępowania dokonywało wyłącznie weryfikacji dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie, nie przeprowadzając natomiast żadnej analizy przesłanek wznowienia określonych w art. 145 §1 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że do tych przesłanek skarżący nie odniósł się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wskazuje przy tym, że sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz 120 p.p.s.a. ze względu na to, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty w niej podniesione nie okazały się trafne. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a więc postanowienie zamykające na wstępnym etapie procedurę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ze względu na brak spełnienia przesłanki dotyczącej terminu złożenia wniosku o wznowienie określonego w art. 148 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096: dalej: k.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2018 r. (sygn. I OSK 2813/16, CBOSA) w świetle art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych. Zachowanie terminu zakreślonego dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania musi być udowodnione. W tym przypadku ciężar dowodu spoczywa na osobie, która domaga się wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2449/15). W przedmiotowej sprawie organ słusznie wezwał skarżącego do wskazania konkretnej daty, w której dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, skoro skarżący we wniosku takiej informacji nie podał. Brak tej informacji stanowi brak formalny wniosku, podlegający usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast inne są skutki braku udowodnienia tej okoliczności przez wnioskodawcę. Brak ten powinien być usunięty w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i nast. k.p.a. Aby zrealizować obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organ administracji publicznej powinien w szczególności określić zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia, w którym wymieni fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe (H. Knysiak-Sydyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s.564). Co istotne, zgodnie z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania, postanowienie dowodowe powinno być opatrzone informacją o konsekwencjach nieudowodnienia tej okoliczności. Tymczasem przed wydaniem postanowienia z dnia 27 lutego 2019 r. Kolegium zwróciło się do wnioskodawcy o udzielenie informacji kiedy (wskazanie konkretnej daty) dowiedział się o okolicznościach mających być podstawą wznowienia postępowania, tj. pisma z dnia 17 lutego 1970 r. Przedsiębiorstwa Państwowego [...] Kamieniołomów Drogowych oraz wyjaśnienie, w jaki sposób wnioskodawca wszedł w jego posiadanie, a ponadto wezwał o przedłożenie do akt sprawy oryginału w/w pisma. Organ nie poinformował o konsekwencjach nieudowodnienia podanych informacji, a jedynie o rygorze pozostawienia podania bez rozpoznania, który dotyczyć może wyłącznie braków formalnych wniosku. Przed wydaniem postanowienia z dnia 11 czerwca 2019 r. nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Na tym etapie Kolegium poprzestało na ocenie twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem były podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były sprzeczne z twierdzeniami zawartymi we wniosku o wznowienie postępowania. Rozbieżność pomiędzy nimi została przez Kolegium rozstrzygnięta na niekorzyść skarżącego, bez uprzedniego wezwania go do wskazania dowodów na okoliczności podniesione w treści wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazano powyżej, ciężar wykazania, że wnioskujący o wznowienie postępowania dochował terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, spoczywa na wnioskodawcy. Zadaniem organu w tej sytuacji jest jednak zobowiązanie go do przedstawienia środków dowodowych, za pomocą których może te okoliczności udowodnić, w nawiązaniu do treści złożonych pism. To organ jest bowiem gospodarzem postępowania i powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia daty dowiedzenia się przez wnioskodawcę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że od udowodnienia tej daty zależy dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec tego jako nietrafione i co najmniej przedwczesne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wniosku o wznowienie. Sąd wskazuje, że zasadniczo zarzuty wadliwości tego aktu powinny być zgłoszone w postępowaniu ze skargi na ten akt, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania. Dotyczy ono bowiem wyłącznie zbadania tego, czy nowa okoliczność miała wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W razie pozytywnego dla skarżącego wyniku postępowania wyjaśniającego, rzeczą organu będzie rozważenie zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. ze względu na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do sygn. II OSK 1390/19 postępowanie ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 815/18, który zapadł w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2018 r., znak [...] będącej przedmiotem wniosku o wznowienie. Zawieszenie postępowania pozwoli uniknąć dwutorowej kontroli decyzji SKO, stosownie do rozwiązania przyjętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17 (CBOSA). W uchwale tej wskazano, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał, że oba postanowienia zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 134 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.