II SA/Kr 1055/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska ( spr. ) Sędziowie : NSA Izabela Dobosz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2004r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. M. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1055/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia 25 lutego 2000 r. znak [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4, art. 147 i art. 149 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę [...] w J. udzielonego J. S., zakończonego decyzją ostateczną z dnia 29 marca 1978 r. Urzędy Gminy w K. Organ podał, że J. M. wystąpił w dniu 18 września 1999 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania podając jako podstawę wznowienia fakt, iż organ nie powiadomił o toczącym się postępowaniu sąsiada jako strony i wydał decyzję sprzeczną z ówcześnie obowiązującym prawem budowlanym. J. M. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z 1978 r., bowiem -jak sam podał - stał się właścicielem działki sąsiedniej nr 1 dopiero w 1992 r. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Skoro zaś wnioskujący stroną nie był, należało odmówić wznowienia. W odwołaniu od tej decyzji J. M. zarzucił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa: o postępowaniu nie był zawiadomiony właściciel nieruchomości sąsiedniej J. M. /ojciec odwołującego się/, a [...] został wybudowany bez zachowania należytej odległości od jego działki. Podniósł odwołujący się, że zmiana właściciela tej nieruchomości nie ma znaczenia. To, że nabył on nieruchomość od swego ojca, z którym od 1979 r. współużytkował gospodarstwo, upoważnia go do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § l pkt l kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, w całości podzielając ustalenia i oceny organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. powtórzył dotychczasowe swoje zarzuty. Wskazując przepisy art. 145 § 1 pkt 6, pkt 5, oraz pkt 1 kpa podniósł ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez wymaganego stanowiska innych organów tj. Sanepidu i Ochrony Środowiska, wyszły na jaw nowe okoliczności, oraz że [...] odebrano niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego skutkiem zgłoszonego przez daną osobę wniosku o wznowienie postępowania może być albo wydanie decyzji o odmowie wznowienia, albo wydanie postanowienia o wznowieniu początkujące dalsze, merytoryczne już postępowanie. Przepis art. 149 § 3 kpa stanowi jedynie, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, nie wymienia jednak przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Skoro jednak postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy / § 2 art. 149 kpa/, to przyjąć należy, że odmowa wznowienia może nastąpić tylko i wyłącznie z przyczyn o charakterze formalnym. Niewątpliwie takimi przyczynami jest brak ostatecznej decyzji /bo tylko postępowanie zakończone taką decyzją można wznowić/, niewskazanie jednej choćby z ustawowych przyczyn wznowienia, oraz uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie. Zgodnie z art. 147 kpa postępowanie może być wznowione z urzędu lub na wniosek strony. W sprawie niniejszej organy przyjęły, że brak przymiotu strony osoby składającej podanie o wznowienie postępowania stanowi formalną, negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę wznowienia. Teza taka jednakże, rozumiana jako generalna reguła, stosowana bez dalszej jej analizy i uszczegółowienia w realiach konkretnej sprawy, prowadzi do zgoła fałszywych wniosków i błędnych rozstrzygnięć. Tak też stało się w rozpatrywanej sprawie. Stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes. Interes prawny - to kategoria prawa materialnego. Dla stwierdzenia czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego o określonym przedmiocie, konieczne jest wskazanie takich norm prawa materialnego, które kształtując sferę praw /czy też obowiązków/ danej osoby, wyznaczają granice dozwolonej ingerencji działań administracji publicznej. Takie ustalenia i oceny, jako prowadzące do rozstrzygnięcia kwestii merytorycznej, bo związanej z prawem materialnym, nie mogą być jednak dokonywane przez organ w postępowaniu mającym charakter ściśle formalny. Samo zresztą porównanie przesłanek powodujących odmowę wznowienia postępowania /np. uchybienie terminu/ z kwestią interesu prawnego unaocznia w sposób wyraźny konieczną między tymi pojęciami dystynkcję. Wniosek o wznowienie postępowania rzeczywiście winien pochodzić od strony bez względu na przesłankę wznowieniową, na którą strona ta się powołuje. To jednak, że osoba taki wniosek składająca nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie uzasadnia samo w sobie odmowy wznowienia. Jeśli, tak jak w sprawie niniejszej, osoba domagająca się wznowienia postępowania powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § l pkt 4 kpa, a co więcej wskazuje źródło swego interesu, to rozstrzygnięcie co do prawidłowości jej poglądu może nastąpić dopiero na etapie postępowania merytorycznego. Przedmiotem badania organu bowiem nie jest problem formalny, lecz to czy rzeczywiście podstawa wznowieniową istnieje, a to - stosownie do przepisu art. 149 § 2 kpa następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Co do przedstawionej kwestii Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. IV SA 116/98 /zbiór LEX nr 43747A J. M. wskazał dwie okoliczności mające stanowić o jego interesie. Po pierwsze stwierdził, że już w 1978 r. był użytkownikiem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora i to uprawniało go do uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę, po wtóre podał, że od 1990 r. on sam jest właścicielem użytkowanej wcześniej, a przekazanej przez ojca, nieruchomości. Faktem zaś niekwestionowanym jest to, że ani ojciec skarżącego, ani też on sam w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie uczestniczyli. Za słuszne uznać należy stanowisko organów, iż z samego faktu użytkowania nieruchomości nie da się wywieść prawnego interesu w postępowaniu "budowlanym" dotyczącym nieruchomości sąsiadującej. W orzecznictwie utrwalony jest natomiast pogląd, że źródłem interesu jest prawo własności takiej nieruchomości. Nie ma zatem wątpliwości, że ojciec skarżącego winien był być o czynnościach w postępowaniu zakończonym decyzją z 1978 r., jako jego strona, zawiadamiany. Problem tkwi w tym, że to nie on wniósł o wznowienie postępowania. Wnioskujący wznowienie obecny właściciel nieruchomości, powołuje się jednakowoż na przesłankę wznowieniową dotyczącą osoby jego poprzednika. Postępowanie wznowieniowe, jakkolwiek mające charakter nadzwyczajny, jest postępowaniem w sprawie o określonym przedmiocie. Istota sprawy niniejszej została rozstrzygnięta decyzją z 1978 r. i co do tej istoty tj. pozwolenia na budowę, organ musiałby się wypowiedzieć w postępowaniu po wznowieniu i po stwierdzeniu istnienia podstawy wznowieniowej. Nie ulega kwestii, że w tym postępowaniu stroną postępowania byłby aktualny, a nie poprzedni właściciel działki sąsiedniej. To bowiem prawo własności nieruchomości sąsiedniej /znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonej inwestycji/ decyduje o istnieniu interesu prawnego. To, komu to prawo aktualnie przysługuje, jest kwestią drugorzędną. W razie więc pominięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę strony, której interes związany był z własnością nieruchomości, a która następnie własność tej nieruchomości zbyła, aktualny właściciel tej nieruchomości może domagać się wznowienia postępowania z jego udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W takim wypadku określona w/w przepisem podstawa wznowieniowa dotyczyć będzie braku udziału w postępowaniu poprzedniego właściciela, który jednak wraz ze zbyciem własności, zbył również uprawnienia z tym prawem tylko związane. Nie ma, zdaniem Sądu powodów, dla których w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zakres uprawnień osób nabywających własność nieruchomości w drodze dziedziczenia był odmienny od zakresu uprawnień osoby nabywającej własność nieruchomości w inny sposób. To przecież nie sposób nabycia prawa, lecz samo prawo i jego przedmiot decydują o interesie prawnym. Co do przysługującego zaś spadkobiercom, jako obecnym właścicielom nieruchomości, uprawnienia do domagania się wznowienia, sąd - co do zasady - podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 września 1992 r. IV S.A. 549/92 /ONSA 1993/3/647. Zupełnie odrębną, a niewyjaśnioną przez organy okolicznością jest to, czy skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie. Oczywistą rzeczą jest, że uchybienie terminowi z art. 148 kpa powodowałoby konieczność wydania decyzji takiej jak zaskarżona. Wobec braku jednak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, a co więcej braku w aktach materiału pozwalającego nie niewątpliwe stwierdzenie takiego faktu, potwierdzenie przez Sąd zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem nie jest możliwe. Zadaniem organu zatem będzie przede wszystkim wyjaśnienie czy termin, o jakim mowa został zachowany, bo od tego ustalenia zależeć będzie tok dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.