II SA/Kr 1056/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 marca 2002r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2002r. A. C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o udzielenie realnej pomocy materialnej. Wniósł m.in. o zasiłek okresowy w kwocie 447 zł miesięcznie przez okres pół roku. Z przeprowadzonej w dniu [...].01.2002r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący pozostaje z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) w faktycznej separacji, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem utrzymania jest pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2002r., nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 36, art. 38 ust. 1, art.43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. nr 26, poz.140) w związku z art.104 § 1, art.127 § 1 i 2, art.129 § 1 i 2 k.p.a. odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 447 zł miesięcznie przez okres pól roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ośrodek pomocy społecznej ma ograniczone środki finansowe na zadania zlecone i musi je zapewnić w pierwszej kolejności na świadczenia obligatoryjne. Wskazano także, iż udzielono pomocy w styczniu 2002r. w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W swoim odwołaniu skarżący zarzucił sprzeczność pomiędzy wydaną przez organ I instancji decyzją o art.2, 4, 7, 8, 9, 12, 30, 51, 67, 68, 71 i 91 Konstytucji RP w związku z art.12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961 r. (Dz. U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz art.2, 3, 4, 31, 36 i inne ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W swoim odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z jego udziałem, po wcześniejszym umożliwieniu mu zapoznania się z aktami sprawy, statutem regulaminem organizacyjnym i budżetem. Żąda także przesłuchania na rozprawie świadków - pracowników socjalnych. Decyzją z dnia 14 marca 2002r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Wskazano, iż organy obu instancji nie negują, że skarżący spełnia warunki do otrzymania pomocy społecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż MOPR w K. otrzymał na zadania zlecone gminie (a do takich zalicza się zasiłki okresowe) w 2002r. kwotę w wysokości 6 337 398 zł. W okresie styczeń i luty wydatkowano już kwotę 1 346 519 zł. Co stanowi 21% ogólnego planu. "Powyższe środki nie zabezpieczają potrzeb związanych ze świadczeniami obligatoryjnymi. Dlatego też organ w ramach realizacji zadań zleconych nie udziela w ogóle uznaniowych zasiłków okresowych. Wszelką pomoc uznaniową realizuje w funduszy własnych, w formie zasiłków celowych. O pomoc zgłasza się miesięcznie około 300 osób. Kwota zasiłku celowego jest niska i waha się w granicach 50-60 zł." Skarżący nie pozostaje jednak bez wsparcia finansowego i objęty jest pomocą przede wszystkim w formie zasiłków celowych, a także bezpłatnych obiadów, które to świadczenia są finansowane ze środków własnych gminy. Kolegium nie znalazło podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. "Sytuacja odwołującego się, jego potrzeby i oczekiwania są utrwalone w materiale dowodowym i znane są organom obydwu instancji." Natomiast w przedmiocie wglądu do planu finansowego MOPR w K. oraz statutu i regulaminu organizacyjnego pouczono skarżącego, iż może o te dokumenty zwrócić się do właściwego organu na podstawie ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji niejawnej. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 marca 2002r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO w [...]. Zarzucił, że "zaskarżoną decyzją nadano charakter ostateczny bezprawnej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. odmawiającej mnie przyznania zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł miesięcznie przez okres pół roku - chociaż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznaje, że "obydwa organy nie przeczą", że spełniam wszelkie podmiotowe kryteria do uzyskania takiego zasiłku okresowego. Jedyną przyczyną odmowy jest rzekomy brak środków finansowych w budżecie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K.." Skarżący podkreśla, że nie ma wpływu na sytuację finansową tej jednostki. W konsekwencji wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uznania, że postępowanie wobec jego osoby oparte na cynicznym modelu pozornego działania jest w istocie szykaną. Nadto żąda zobowiązania SKO w [...] do prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a.. a także przeprowadzenia jawnej rozprawy administracyjnej po umożliwieniu zapoznania się skarżącego z żądana przez niego dokumentacją. Wnosi także o "przesłanie stosownej sygnalizacji do Wojewody w K. o niewłaściwym i stronniczym załatwianiu moich odwołań przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które w moich sprawach jest mentorem i spolegliwym doradcą prawnym organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 marca 2002r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza tak określonym zakresem rozpoznania leży żądanie skarżącego do zobowiązania organów orzekających w sprawie do udostępnienia wskazanych przez niego dokumentów i informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. nr 12, poz.1198). Są to bowiem zagadnienia regulowane wskazaną wyżej ustawą i realizowane w odrębnym postępowaniu, w trybie i na zasadach wskazanych w tej ustawie, a nie ustawą o pomocy społecznej. Podobnie ocenić należy żądanie skarżącego do przesłania przez Sąd odpowiedniej sygnalizacji Wojewodzie odnośnie działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], która to zresztą instytucja w najmniejszym stopniu nie podlega Wojewodzie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy o pomocy społecznej - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę, 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. l, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 18 zł na rodzinę (minimalna kwota obowiązująca od 1.06.2001 r. zwaloryzowana zgodnie z brzmieniem art.35a ustawy o pomocy społecznej). Wynika stąd, że zarówno czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego rozmiary ustala organ (por. wyrok NSA z 21.12.2001r., sygn. akt I SA 1547/01). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Sztywno określona jest tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego określonego w art.4 ust. 1 cyt. ustawy, ale może też być niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem (por. wyrok NSA z dnia 6.03.1998r., sygn. akt I SA 1682/97). Przepis art.31 jedynie upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy i to w przypadkach określonych ustawą. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu też udzielenia tej formy pomocy społecznej, jeżeli tylko żądanie takie zostanie do niego skierowane przez obywatela. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust. l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzystają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 447 zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków okresowych ma charakter uznaniowy, a to ogranicza zakres kontroli sądowej do badania czy podjęte rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z należytym zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje w zasadzie poza kontrolą sądowoadministarcyjną. Jak wskazano to wyżej w sprawach uznaniowych zasadę generalną statuuje art. 7 k.p.a., co pozwala na ukierunkowanie oceny uznania administracyjnego zastosowanego przez organy administracji publicznej. Otóż granice swobody działania organu wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, które muszą zostać należycie wyważone w odniesieniu do obowiązującego prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej swe zadania wykonały poprawnie. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego, a to upoważniało organy do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art.4 ustawy o pomocy społecznej i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Jak zresztą wynika z akt sprawy, pomocą taką skarżący został objęty. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Oczekiwanie osoby korzystającej z pomocy społecznej, iż winna otrzymywać świadczenia pieniężne w zakresie pomocy społecznej w żądanej przez siebie wysokości i na wskazany przez siebie czasookres nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zakres przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej, ich wysokość i okres na jaki są przyznawane wyznaczają obowiązujące normy prawa, możliwości finansowego organów udzielających takiej pomocy oraz okoliczności uzasadniające przyznanie takiej pomocy. Pomocą społeczną, którą właściwe organy muszą przyznać niezależnie od wysokości posiadanych środków finansowych na ten cel są formy obligatoryjne. Natomiast w przypadku form fakultatywnych, jakim jest m.in. zasiłek okresowy -finansowany nie ze środków własnych gminy, lecz z dotacji centralnej, jako zadanie zlecone, organy pomocy społecznej muszą je realizować z uwzględnieniem posiadanych na ten cel środków finansowych oraz planowanym zapotrzebowaniem i koniecznością wykonywania zadań obligatoryjnych w pierwszej kolejności. Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też -zgodnie z zapisami art. 89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 447 zł. miesięcznie przez okres pól roku było uzasadnione, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ojej oddaleniu.