II SA/Kr 1056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.R. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013r. nr [....] działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.) nałożył na M.R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł za niedopełnienie obowiązku polegającego na udostępnieniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w obrębie [....] , jedn. ewid. K. , stanowiącej własność wyżej wymienionej w celu założenia i przeprowadzenia przez działkę urządzeń kanalizacji sanitarnej w ramach projektu pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki ściekowej na terenie aglomeracji K. – dorzecze R. " wynikającego z decyzji nr 2 Wojewody [....] z dnia 16 listopada 2012r. oraz wezwał M.R. do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 500 zł oraz opłaty egzekucyjnej w wysokości 50 zł w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne i do wykonania w wyżej wymienionym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 stycznia 2013r. tj. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] – pod rygorem nałożenia kolejnej grzywny w celu przymuszenia w tej samej lub wyższej kwocie lub zastosowania przymusu bezpośredniego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [....] 2012r. radca prawny A.L. , reprezentująca Spółkę Wodociągi i Kanalizacji K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wystąpiła do Starosty K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na fakt, że M.R. odmówiła wejścia na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] w celu posadowienia infrastruktury kanalizacyjnej. Starosta K. upomnieniem z dnia [....] grudnia 2012r. wezwał M.R. w trybie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wykonania obowiązku polegającego na udostępnieniu nieruchomości. Strona został poinformowana, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie na nią nałożona grzywna w celu przymuszenia, jako środek egzekucji zobowiązań o charakterze niepieniężnym. Upomnienie zostało prawidłowo doręczone w dniu 4 stycznia 2013r. Na skutek niedostosowania się przez zobowiązaną do treści upomnienia Starosta K. działający jako wierzyciel wystawił w dniu 21 stycznia 2013r. tytuł wykonawczy określający treść podlegającego wykonaniu obowiązku. Do dnia wydania niniejszego postanowienia organ egzekucyjny nie został poinformowany o udostępnieniu przedmiotowej nieruchomości celem realizacji inwestycji. Kierując się zasadą stopniowania przymusu od środków najmniej dotkliwych zasadne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z treścią art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W niniejszej sprawie źródłem obowiązków nałożonych na M.R. jest decyzja nr 2 Wojewody [....] z dnia 16 listopada 2012r. W myśl art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej. Wysokość nałożonej w niniejszym postępowaniu grzywny została dostosowana do jej celu. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, a nie sankcją karną. Fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną lecz środkiem dyscyplinującym powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwość jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Na to postanowienie zażalenie wniosła M.R. podnosząc, że nałożenie kary uważa za niezasadne. Wskazała, że od dnia 4 stycznia 2013r. (czyli od dnia doręczenia upomnienia) ani wykonawca ani inwestor nie podjęli żadnych czynności związanych z posadowieniem urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej na działce nr [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013r. nr [....] działając na podstawie art. 2, art. 15 § 1, art. 26, art. 119, art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 18 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach znajduje się decyzja Starosty [....] z dnia 7 sierpnia 2012r. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] . Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [....] nr 2 z dnia 16 listopada 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem dnia 13 marca 2013r. o sygn. akt II SA/Kr 88/13 oddalił skargę na decyzję Wojewody [....] nr 2 z dnia 16 listopada 2012r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się także tytuł wykonawczy Starosty . z dnia 21 stycznia 2013r. wystawiony przez wierzyciela. Tym samym SKO w K. stwierdziło, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sposób wynikający z przepisów prawa. Mając na względzie fakt, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte, można zaakceptować w chwili obecnej możliwość stosowania różnego rodzaju środków egzekucyjnych, gdyż te stosowane mogą być w toku postępowania egzekucyjnego po formalnym jego wszczęciu. Organ stwierdził również, że podnoszone przez M.R. zarzuty i wątpliwości nie mają wpływu na treść wydanego w sprawie postanowienia. Skargę od tego postanowienia wniosła M.R. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie, a także niezastosowanie innych mniej dolegliwych środków przymusu; 2/ art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także błędy w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść wydanego postanowienia, poprzez w szczególności przyjęcie, że strona po doręczeniu jej upomnienia nadal blokowała dostęp do swojej nieruchomości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że po doręczonym jej upomnieniu przestała blokować dostęp do swojej nieruchomości czego dowodem są chociażby pisma do Starosty z dnia 15 maja 2013r. wystosowane przez Wodociągi i Kanalizację K. Sp.z.o.o. informujące starostę o braku przeszkód w realizacji inwestycji oraz protokół wejścia na teren z dnia 9 maja 2013r. oraz zeznania świadków. Od daty doręczenia upomnienia nikt ze strony inwestora nie interesował się przedmiotową nieruchomością, nikt nie próbował wejść na jej teren w celu wykonania jakichkolwiek prac. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne jak również stanowisko doktryny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja lub postanowienie naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, lub naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd uchyla decyzję lub postanowienie zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Przeprowadzona we wskazanych aspektach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dała zdaniem Sądu podstawę do uwzględnienia skargi wskutek uznania, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do takiego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z dnia 4 kwietnia 2013r. nakładające na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia za niedopełnienie obowiązku polegającego na udostępnieniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] . Sprawa o analogicznych ustaleniach faktycznych była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i została rozstrzygnięta w wyroku tego sądu dnia 4.10.2013r., II SA/Kr 1025/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku sądu I instancji pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Postępowanie egzekucyjne w administracji toczy się według przepisów zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz według kodeksu postępowania administracyjnego, do którego stosowania odsyła art. 18 cytowanej wyżej ustawy, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą. Zatem w takim postępowaniu zawsze będzie miała zastosowanie zasada praworządności przewidziana art. 7 K.p.a. oraz potrzeba dokonania oceny w sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 80 K.p.a. Niniejsze postępowanie toczyło się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek ten dotyczył udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , będącej własnością skarżącej w celu założenia i przeprowadzenia przez działkę urządzeń kanalizacji sanitarnej w ramach projektu pn.: " Zapewnienie prawidłowej gospodarki ściekowej na terenie aglomeracji K. – dorzeczu R". Organ odwoławczy rozpoznając sprawę pominął w ogóle okoliczności podnoszone przez skarżącą, a co więcej nie uwzględnił pism kierowanych do Starostwa Powiatowego w K. przez Spółkę Wodociągi i Kanalizacja K. Sp.z.o.o. Po wydaniu postanowienia przez organ I instancji wskazana spółka pismem z dnia 15 maja 2013r. (k. 100 akt administracyjnych) zwróciła się do Starosty K. "z prośbą o chwilowe wstrzymanie prowadzenia postępowań egzekucyjnych w administracji do wykonania obowiązku polegającego na udostępnieniu nieruchomości, do chwili ponownego wstrzymania prac ziemnych spowodowanych blokadą mieszkańców". Spółka podniosła, że niniejsza prośba wynika z faktu, że mieszkańcy, którzy do tej pory nie wyrażali zgody na przeprowadzenie inwestycji nie blokują prowadzenia przez wykonawcę prac ziemnych na swoich działkach. Jednocześnie zauważyć należy, że M.R. w zażaleniu wyraźnie podniosła, że od dnia doręczenia upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym ani wykonawca, ani inwestor nie podjęli żadnych czynności związanych z budową infrastruktury sanitarnej na jej działce. W aktach sprawy znajduje się również pismo Wodociągów i Kanalizacji K. Spółka z.o.o. z dnia 21 czerwca 2013r. informujące, że obowiązek będący przedmiotem prowadzonego przez Starostę K. postępowania został przez M.R. wykonany. Wykonawca zakończył roboty budowlane w dniu 17 – 18 czerwca 2013r. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonym postanowieniu lakonicznie (w jednym zdaniu) stwierdziło jedynie, że podnoszone przez skarżącą zarzuty i wątpliwości nie mają wpływu na treść wydanego w sprawie postanowienia. Tak sformułowane orzeczenie świadczy o pobieżnej analizie akt sprawy i nierozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego. Jest to uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, świadczące, że organ ten nie rozważał i nie ustalał celowości nałożenia grzywny. Przypomnieć należy, że wyrażona w art. 15 K.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sygnalizacja zawarta w zażaleniu, o pewnych kwestiach powoduje powstanie obowiązku uprzedniego sprawdzenia przez organ wydający zaskarżone postanowienie, czy nadal istnieje celowość nałożenia grzywny. Tego w sprawie zabrakło, a to stanowi o naruszeniu art.7, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 119 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do § 2 cyt. przepisu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowanym w komentowanej ustawie, który posiada charakter przymuszający. Stosuje się ją więc jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej, do określonego zachowania się. Potwierdzają to przepisy art. 125 i 126 ustawy. Zatem skoro grzywna nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać celowość nałożenia środków egzekucyjnych na zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy), w badaniu tym natomiast powinien wziąć pod uwagę stan wymaganych robót, ich ewentualne wykonanie. W tym przypadku zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych wymagało wyjaśnienia organu, w szczególności informacja wierzyciela, że zobowiązani nie blokują już dostępu do nieruchomości i nie sprzeciwiają się prowadzeniu robót na ich gruntach, a brak sprawdzenia tej okoliczności był błędem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc pod uwagę wadliwość postępowania , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracy