II SA/Kr 1058/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. R. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [....] decyzją z 29 lutego 2012 r., na podstawie art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198) odmówił S.R. udostępnienia wskazanych we wniosku kopii, z danymi osobowymi wniesionych wniosków i uwag do Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] (dot. uchwały Rady Gminy M. Nr 1X751/2011 z 20 czerwca 2011 r.). W uzasadnieniu organ wskazał, że 22 lutego 2012 r. S.R. zwrócił się do Wójta Gminy [....] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii, z danymi osobowymi, wniesionych wniosków i uwag do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Organ stwierdził, że wniosek spełnia wymogi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże udostępnieniu nie mogą podlegać dane osobowe zawarte w wykazach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, póz. 926 z późn. zm.).Informacja o danych osobowych nie jest informacją o sprawach publicznych, więc nie podlega udostępnieniu w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto przedmiotowe wykazy zawierają prawie wyłącznie dane osobowe osób wnoszących uwagi i wnioski, a brak tych danych stanowi o nieczytelności ww. wykazów. W rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych - za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18. 11. 2009 r., sygn. l OSK 667/09 - dane osobowe to zespół wiadomości (komunikatów) o konkretnym człowieku na tyle zintegrowany, że pozwala na jego zindywidualizowanie. Obejmuje co najmniej informacje niezbędne do identyfikacji (imię, nazwisko, miejsce zamieszkania). Dokumentacja z zakresu danych osobowych ma charakter poufny, tym samym zasady ochrony danych osobowych, jak również dokumentacja je opisująca stanowi kategorię tajemnic ustawowo chronionych, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł S.R. , domagając się jej uchylenia oraz o zobowiązania Wójta Gminy [....] do udostępnienia żądanej informacji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołujący się podniósł, że w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wskazane zostały tzw. przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych osobowych, czyli sytuacje, w których ustawodawca uznał za uprawnione dysponowanie tymi danymi przez podmiot trzeci. Przez przetwarzanie danych -zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy -rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przesłanka ta jest spełniona w przypadku realizacji procedur uchwalania odpowiednio studium oraz planu miejscowego, przy czym uprawnienia i obowiązki wynikają ze stosownych przepisów ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), a do ich wykonania niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych. Odwołujący się argumentował, że elementem przewidzianym w procedurach sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są uzgodnienia i konsultacje społeczne. Obejmują one wnoszenie uwag i wniosków do projektu odpowiednio studium albo planu miejscowego przez osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z przepisów tej ustawy, zwłaszcza art. 12, art. 18 i art. 20 ust. 1, wynika, że te wnioski i uwagi mają istotne znaczenie. Konieczne jest zatem, że aby Rada Gminy mogła zapoznać się z konkretnymi uwagami lub wnioskami i podjąć w ich przedmiocie rozstrzygnięcie w formie uchwały, niezbędne jest, by poznała treść uwag i wniosków, na którą składa się nie tylko część merytoryczna, lecz także oznaczenie podmiotu, który z nimi występuje. Zapoznanie się samej Rady, a w istocie radnych, z danymi osób występujących z wnioskiem czy uwagą do studium bądź planu miejscowego należy, zatem uznać za uprawnione i konieczne dla realizacji wskazanych wyżej przepisów. Ponadto możliwość zapoznania się z danymi tych osób wyłącznie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, do którego owe uwagi i wnioski wpływają, stawiałoby organ władzy wykonawczej w pozycji uprzywilejowanej względem organu uchwałodawczego. Podkreślił, że ujawnienie wobec radnych nazwisk osób nie jest "nadmierne" z punktu widzenia zasady adekwatności danych wynikającej z art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Brak jest zatem podstaw w ustawie o ochronie danych osobowych do odmowy ujawniania radnym danych osobowych osób wnoszących wnioski i uwagi podczas procedury uchwalania studium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 3 kwietnia 2012 r., znak: [....] , na podstawie art. 2, art. 3, art. 5 ust. 2, art. 16, art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zdefiniował podjęcie informacji publicznej, l tak podał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w myśl tej ustawy posiada każdy bez konieczności wykazania interesu prawnego bądź faktycznego w jej uzyskaniu (art.2 ustawy). Jednocześnie organ podkreślił, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie nosi charakteru bezwzględnego i podlega licznym ograniczeniom, wskazanym w art. 5 ustawy. W rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych - za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Obejmuje co najmniej informacje niezbędne do identyfikacji (imię, nazwisko, miejsce zamieszkania). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że dokumentacja z zakresu ochrony danych osobowych ma charakter poufny, tym samym zasady ochrony danych osobowych, jak również dokumentacja je opisująca stanowi kategorię tajemnic ustawowo chronionych, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na koniec organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. S.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., domagając się uchylenia decyzji oraz nakazanie Wójtowi Gminy M. udostępnienie informacji publicznej - zgodnie z wnioskami z 22 lutego 2012 r. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponownie przytoczył argumenty wskazane w odwołaniu, dodatkowo posiłkując się stanowiskiem M.S. opublikowanym w artykule w piśmie samorządu terytorialnego Wspólnota nr 43 z 24.10. 2009 r. pt.: "Dostęp radnych do danych osobowych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż błędnie pouczył stronę w decyzji o treści art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w dacie wydawania decyzji przepis ten już nie obowiązywał. Podkreślił, iż nie kwestionuje uprawnień rady gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej procedura związana z uchwalaniem Studium czy Planu miejscowego jest procedurą odrębną od udostępniania informacji publicznej poszczególnej osobie fizycznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet jeśli jest ona radnym gminy. W trybie dostępu do informacji nie bada się w ogóle interesu prawnego czy faktycznego osoby która z wnioskiem występuje, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zastępuje procedury uchwalania Studium i wypełnienia obowiązku Wójta gminy do przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (art. 11 pkt 12 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). S.R. wystąpił z indywidualnym wnioskiem jako osoba fizyczna i wniosek ten musiał być rozpoznany w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej jak w stosunku do każdego innego podmiotu i nie zmienia tego fakt, iż wnioskodawca jest radnym gminy. Na rozprawie w dniu 15. 10. 2012 skarżący sprecyzował, że przez dane osobowe, co do których żądał udzielenia informacji rozumiał jedynie imię i nazwisko osób składających ww. wnioski i uwagi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie odpowiadają prawu. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z 6.09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ww. ustawy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5. ustawy. Należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (ust. 2 ab initio). Oceniając powyższe trzeba już na wstępie wskazać, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy [....] jest organem właściwym i uprawnionym do dysponowania informacją z zakresu podejmowanych przez niego działań planistycznych, w tym związanych ze sporządzaniem Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] przyjętego uchwałą Rady Gminy [....] Nr 1X751/2011 z 20 czerwca 2011 r. wraz ze kierowanymi do niego uwagami i wnioskami wnoszonymi w oparciu o przepis art. 11 pkt 11 ustawy 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającymi również dane osobowe osób wnoszących uwagi dotyczące studium. W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą, pozostaje ocena czy informacja, o udostępnienie której wystąpił skarżący ma walor informacji publicznej. Trzeba przy tym zauważyć, że S.R. pismem z 22. 02. 2012 r. wnioskował o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii złożonych wniosków i uwag do przedmiotowego Studium wraz zdanymi osobowymi podmiotów je wnoszących, precyzując na rozprawie, że chodzi jedynie o ich imiona i nazwiska. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego informacją publiczną są wnioski i uwagi wnoszone do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z danymi osobowymi podmiotów je wnoszących. Z tym stanowiskiem nie zgadzają się organy l i II instancji, przy czym z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i zaskarżonej decyzji wynika, iż odmowa udostępnienia wskazanych we wniosku z 22. 02. 2012 r. kopii wniosków i uwag złożonych do Studium związana jest wyłącznie z ochroną danych osobowych znajdujących się we wnioskach i uwagach, których udostępnienia w kopiach, wraz z danymi osobowymi żądał skarżący. A zatem także w ocenie organów wnioski i uwagi wnoszone do przedmiotowego studium stanowią informację publiczną, natomiast nie mogą być udostępnione ze względu na ograniczenia związane z ochroną prywatności osób fizycznych. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić jakkolwiek nie wynika ono wprost z treści cyt. art. 1. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy z art. 6 ustawy, który wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy wskazać, że dokonując wykładni pojęcia informacji publicznej należy rozumieć pojecie informacji publicznej szeroko. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z 30. 10. 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062; wyrok WSA w Poznaniu z 9. 02. 2007, sygn. akt IV SA/Po 994/06; wyrok NSA z 7.12. 2010, sygn akt l OSK 1774/10, Lex 745166) Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 29. 02. 20012 , sygn. akt l OSK 2215/11, zgodnie z którym Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. W ocenie Sądu nie można traktować wyliczenia konkretyzującego przedmiot informacji publicznej, z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Jest to jednak wyliczenie przykładowe, a informacja publiczna obejmuje znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, a zatem nieuprawnione jest zawężanie i utożsamianie dostępu do informacji publicznej z dostępem do takich dokumentów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że uwagi i wnioski składane do organu sporządzającego projekt studium (projektu planu zagospodarowania) pełnią taką funkcję zawierają bowiem alternatywne rozwiązania czy sugestie odnoszące się do konkretnych rozwiązań przyjętych w Studium i kwestionujące przyjęte w projekcie studium rozwiązania planistyczne celem ich zmodyfikowania. Pełnią zatem istotną rolę w procedurze planistycznej. A zatem jakkolwiek zostały wytworzone przez podmioty prywatne to zawierają informacje pozwalające zakwalifikować je do informacji publicznej. A zatem, w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż wnioski i uwagi wnoszone do przedmiotowego Studium stanowią informację publiczną. Należy się również zgodzić ze stanowiskiem organów obu instancji, że ze względu na dyspozycję z art. 53ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 29. 08. 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, póz. 926 ze zm.), że prawo do informacji publicznej nie obejmuje udostępniania danych osobowych wnioskowanych przez Skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowania lub możliwe do identyfikacji osoby fizycznej. Konkludując za nietrafne należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w zakresie w odmowy udostępnienia wnioskowanych kopii wniosków i uwag do przedmiotowego Studium, natomiast organy zasadnie wskazały, iż nie podlegają ujawnieniu dane osobowe podmiotów, które takie wnioski i uwagi złożyły ze względu na ochronę art. 5 ust. 1-4 ustawy o udostępnienie informacji publicznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit "a" p.p.s.a. stanowiący , że sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi . naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. p.s.a.