II SA/Kr 1058/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek P. N. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie naruszenia przez H. B. stosunków wodnych m.in. w obrębie działki ewidencyjnej numer [...] w R. Zdaniem organu I instancji wyniki postępowania dotyczącego legalności przepustu pod drogą gminą nr [...] w R. wpływać będą zna zasadność prowadzonego postępowania w sprawie o naruszenie stanu wody przez H. B. i A. K. z, a zatem, rozstrzygnięcie w sprawie wykonania rozbiórki przepustu potraktować należy jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego przez Wójtem Gminy R.postępowania (art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.). Na postanowienie to zażalenie wniósł P. N., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o sygn. akt: [...] oraz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toczącym się postępowaniu zasady szybkości i prostoty postępowania przejawiającej się m.in. bezpodstawnym zawieszeniem postępowania na podstawie przedmiotowego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (sygn. akt: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], nakazującą A. K. jako właścicielce działki nr [...] w R. przywrócenie stanu pierwotnego poprzez odtworzenie rowu o długości 7 metrów i wymiarach: głębokość 0,40 m, szerokość 0,40 m, biegnącego począwszy od rowu przy drodze gminnej nr [...], po trasie tego rowu w górę rogiem działki nr [...] (powyżej jesionu) do działki nr [...] i pomiędzy działkami nr [...] i [...] (pkt 1) oraz nakazującą H. B. jako właścicielce działek nr [...] i [...] w R. przywrócenie stanu pierwotnego poprzez odtworzenie w linii prostej biegnącego przez działkę nr [...] i przez działkę [...] całego zasypanego rowu o wymiarach: głębokości 0,30 m i szerokości 0,30 m, zaczynającego się od drogi gminnej nr [...] i wpadającego do rowu przy drodze wojewódzkiej nr [...] relacji J. – B. (pkt 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 października 2013 r. sygn. akt ll SA/Kr 750/13 uchylił powyższą decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Niezależnie od prowadzonej przez Wójta Gminy R.na podstawie ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne sprawy, w odrębnie przeprowadzonym postępowaniu, dotyczącym legalności budowy przepustu pod drogą gminną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] "nakazał Gminie R. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - przepustu pod drogą oznaczoną jako działka nr [...] w miejscowości R. gmina R. tj. przepustu usytuowanego na wysokości działek nr [...] i [...] w R. przy południowo - wschodniej granicy tych działek, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie do M. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. złożyła Gmina R. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie. W rozpoznawanym przypadku - wbrew twierdzeniom organu stopnia podstawowego - nie można uznać rozstrzygnięcia przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odwołania Gminy R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (nakazującej Gminie R.wykonanie rozbiórki przepustu pod drogą oznaczona nr ewid. [...] w R.) - za zagadnienie prejudycjalne. Będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Wójta Gminy R. .sprawa, bezspornie ściśle powiązana z odtworzeniem przepustu pod drogą oznaczoną nr. ewid. [...] w R., nie dotyczy jednak przywrócenia stanu wody na drodze gminnej - działce nr [...], a na będących obecnie własnością A. K. i H. B. działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w R.. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć - tak jak uczynił to organ pierwszej instancji - że bez uprzedniego rozstrzygnięcia prawidłowości decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki przepustu pod drogą oznaczoną nr ewid. [...] w R.- nie byłoby możliwe ustalenie, czy na skutek zasypania na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] rowów doszło do szkodliwej zmiany stanu wód (art. 29 ustawy -Prawo wodne). Niezależnie od powyższego zwrócono również uwagę na pewną niekonsekwencję organu I instancji, który w odwołaniu od decyzji PINB stwierdza, że "rozstrzygnięcie sprawy o naruszenie stosunków wodnych, jakie toczy się przed Wójtem Gminy R., winno mieć charakter prejudycjalny w rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego", zawieszając jednocześnie prowadzone przez siebie postępowanie właśnie z uwagi na fakt, że to "wyniki postępowania dotyczącego legalności przepustu pod drogą gminą nr [...] w R." stanowią zagadnienie prejudycjalne dla prowadzonego przed Wójtem postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. B., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania wszczętego z wniosku P. N. o naruszenie stosunków wodnych w obrębie działki nr [...] w R.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy po ponownego rozpatrzenia przez SKO w T. oraz o zasądzenie od SKO w T. na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Zagadnieniem tym jest w przedmiotowej sprawie legalność budowy przepustu pod drogą gminną, którym to przepustem odprowadzane są wody na działkę skarżącej nr [...] i [...]. Rozstrzygnięcie o legalności budowy tego przepustu ma bezpośredni związek z rozstrzygnięciem sprawy o naruszenie stosunków wodnych, albowiem jeżeli okaże się, że przepust ten jest nielegalny, to nie będzie można mówić o naruszeniu stosunków wodnych przez skarżącą, albowiem potwierdzone zostanie wówczas, że wody odprowadzane były na działki skarżącej z naruszeniem prawa. Z tych względów do skarżącej nie będzie miał wówczas zastosowanie przepis art. 29 ustawy Prawo wodne. Skarżąca nie może bowiem odpowiadać za zmianę stanu wody na gruncie, w sytuacji gdy woda została odprowadzana na jej działkę z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. uchylające postanowienie Wójta Gminy .R. o zawieszeniu z urzędu postępowania dotyczącego naruszenia przez H. B. stosunków wodnych w obrębie działki ewidencyjnej numer [...] w R. m. in. poprzez zasypanie rowu odprowadzającego wodę od drogi gminnej do drogi wojewódzkiej na odcinku 100 metrów. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania jest prawidłowe. Podstawą zawieszenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, toczącego się przed Wójtem Gminy R. był przepis art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istota zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie polega na tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd. Organy obu instancji prawidłowo wyjaśniły, że pomiędzy sprawą zawieszaną a sprawą stanowiącą zagadnienie wstępne musi istnieć ścisła zależność - związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11 , LEX nr 1336372). Pomiędzy sprawą dotycząca stosunków wodnych w obrębie działki nr [...] w R. m. in. poprzez zasypanie rowu odprowadzającego wodę od drogi gminnej do drogi wojewódzkiej na odcinku 100 m (wszczętą na wniosek P. N., a dotyczącą m. in. działek [...] i [...]) a sprawą dotyczącą rozpoznania przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odwołania Gminy R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazującej Gminie wykonanie rozbiórki przepustu pod drogą gminną oznaczoną nr ew. [...] taki związek przyczynowy nie istnieje. Postępowanie zawieszone przez organ I instancji toczy się w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podstawą wydania decyzji administracyjnej na podstawie tego przepisu jest dokonanie ustalenia, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Z punktu widzenia zastosowania tego przepisu istotne są ustalenia dotyczącej samej zmiany stanu wód na gruncie – czy do niej doszło i na czym ta zmiana polegała, a następnie ustalenie, czy skutkiem dokonanej zmiany stanu wody jest szkoda na gruntach sąsiednich. Kluczowe dla rozstrzygnięcia takiej sprawy jest wychwycenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy działaniami właściciela jednej nieruchomości a szkodą na gruncie sąsiednim. Dokonanie ustalenia, czy H. B. spowodowała zmianę stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz rozstrzygnięcie tej sprawy nie jest zależne od ustalenia legalności budowy przepustów pod drogą gminną oznaczoną nr ew. [...]. Innymi słowy nie można przyjąć, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia prawidłowości decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki przepustu pod drogą tj. działką nr [...] nie byłoby możliwe ustalenie, czy na skutek zasypania na działkach nr [...] , [...] i [...] rowów doszło do zmiany stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nawet jeżeli istnieje związek pomiędzy tymi dwoma postępowaniami, to nie jest to związek na tyle ścisły, aby uznać sprawę toczącą się przed organami nadzoru budowlanego za zagadnienie prejudycjalne. Można prowadzić samodzielne postępowania i prowadzić ustalenia w dwóch tych sprawach niezależnie od siebie i wydać stosowne decyzje. Na uwagę zasługuje również prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 750/13, który został wydany w ramach kontroli decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym zmiany stosunków wodnych przez H. B. W jego uzasadnieniu wskazano m. in. "(...) w ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie trafnie przyjęły, że stanem pierwotnym, w stosunku do którego należy oceniać dokonane zmiany stosunków wodnych, jest rok 2000. Wtedy to w ramach modernizacji drogi gminnej został zamontowany przepust, a okoliczności tej nie kwestionowała żadna ze stron. (...) Zdaniem Sądu poczynione przez organy ustalenia dawały podstawę do tego, by stan stosunków wodnych istniejący w 2000 roku przyjąć za podstawę do badania, czy na przedmiotowym terenie dokonano zmian stosunków wodnych. (...) Ponadto zwrócić należy uwagę na kwestię usuniętego przepustu przy drodze gminnej nr [...]. Wyłączenie rozpoznania tej kwestii z przedmiotu kontrolowanego postępowania, nie zwalnia organów orzekających na podstawie Prawa wodnego od ustosunkowania się do zarzutu skarżącej H. B. co tego, czy racjonalne jest nałożenie obowiązku odtworzenia rowu wpadającego do rowu przy drodze gminnej nr [...] i dalej rowu na jej działce bez udrożnienia przepustu pod tą drogą". Z powyższych fragmentów uzasadnienia również wynika, że ocena legalności przepustów pod drogą gminną nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy naruszenia stosunków wodnych. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, ze skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.